Григорий Чудновский В начале июня российские парламентарии планируют обсудить изменения и дополнения в принципы организации представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, ставшие известными как "законы Козака". Трудоемкость законотворческого процесса, связанного с этими темами, обусловлена высокой сложностью проблем, вызвавших их появление. Все это хорошо понимают и депутаты, и представители правительства, и руководители регионов. Но если большинство возникающих вопросов решается участниками в рабочей атмосфере, с сознанием необходимости и целесообразности самих законов, то один из эпизодов дискуссии явно контрастирует с общим позитивным движением вперед.
В оппозиции принятым Государственной Думой РФ законам оказались представители нескольких автономных округов, усмотревших в них ущемление своих прав и полномочий. Защита окружных интересов строится с позиций требования обеспечить формальное равноправие всех субъектов РФ. При этом в стороне остаются вопросы эффективности управления регионом, экономической целесообразности и конституционных прав граждан. Интересно, что сопротивление преобразованиям оказывают только "богатые" округа, недра которых полны нефтью и газом, тогда как малонаселенные и дотационные субъекты, напротив, ставят вопрос о скорейшей реорганизации существующего устройства вплоть до объединения с "материнскими" регионами в единый субъект Федерации.
Для примера возьмем хорошо мне знакомую Тюменскую область. С начала 90-х годов областные и окружные органы власти по-разному толковали понятие "равноправия" этих субъектов РФ. Доходило до необъяснимых правовых казусов. Скажем, трудно понять истинный правовой статус областной Думы, которая избиралась всем населением области, в том числе и жителями округов, но при этом не имела законодательных прав регулировать отношения на территориях округов. В такой же ситуации оказался и губернатор области. Власть, наполняя областной бюджет, не получала налоги с предприятий, зарегистрированных на территории автономных округов.
В этой несуразице федеральные органы до конца прошлого десятилетия самоустранились от разрешения регионального конфликта. Федеральное законодательство середины 90-х годов, способствовало фактическому распаду региона на три независимо действующие территориальные системы: два автономных округа и юг области. В этих условиях стали проявляться и - на уровне окружной власти! - даже культивироваться эгоистические черты социальной и индивидуальной психологии северян, которых в советский период, когда освоение Севера воспринималось как общегосударственная программа, не было и быть не могло.
Опросы показывают, что сегодня значительная часть жителей округов не считает необходимым "делиться" доходами от добычи нефти и газа со своими земляками, проживающими на юге Тюменской области (самим не хватает на жизнь). Некоторые из них - вероятно, те, кто не знаком с Конституцией Российской Федерации, - даже полагают, что недра являются собственностью округов (!). Вот так вопиющие дефекты в устройстве региональной власти деформируют восприятие жителями региона своего положения, создают иллюзорные представления, подрывают общенациональную идентичность россиян.
В январе 2001 года прошли очередные выборы губернатора Тюменской области. В этих выборах приняло участие все население области, включая жителей всех округов. Однако поскольку структура и объем полномочий будущего губернатора области (и полномочия ранее избранной областной Думы) при новом порядке избрания не были определены, то новый руководитель, обладая всей полнотой легитимности, де факто не может решить серьезных вопросов, касающихся северных округов. Более того, существенно ограничилась свобода слова в регионе: изложить рядовому жителю свою позицию на проблему отношений области и округов сверхсложно.
Неужели северян попросту обманули, когда втянули их в выборы "бесполезных" им губернатора области и областного представительного органа? Ведь фактически жители области отторгнуты органами власти от осмысленного участия в публичной жизни региона, от возможности формирования гражданского общества "снизу"! Возникший новый тип правового конфликта весомо и зримо затрагивает конституционные права граждан. Его суть - в низком реальном финансовом и административном статусах областных органов власти, не позволяющих выполнять обязательства перед всеми жителями области. Проблема имеет и экономическое измерение: "матрешечные" отношения позволяют крупным сырьевым компаниям искусно маневрировать между округами и областью, минимизируя налогообложение и сокращая тем самым доходную часть и регионального, и федерального бюджетов.
Картина перекосов в сфере управления "сложносочиненных" субъектов РФ позволяет понять, какой комплекс проблем рассчитывает решить федеральная власть, наделяя областные (краевые) органы власти дополнительными полномочиями. Но введением в действие указанных поправок дефекты федерализма не могут быть устранены в полной мере! Необходимо для каждого из "сложносочиненных" субъектов РФ проработать собственный проект переходного этапа.
Федеральные власти не должны оставаться в стороне, когда речь идет о проблемах отношений "сложносочиненных" субъектов и попытках их решения на путях объединения регионов в новый субъект Федерации. Благо Конституционный суд Федерации, рассмотревший в 1997 г. эту тему, подчеркнул: по вопросу же разделения полномочий областные и окружные органы власти должны договариваться сами. Но в случае саботажа со стороны этих органов и нарушения прав граждан региона федеральная власть может и обязана принять соответствующий федеральный закон. Если участие Центра корректно по форме и профессионально по существу - а именно так сегодня действует комиссия Козака, - только недалекие и несведущие люди будут обвинять его во вмешательстве в дела регионов.
