Ирина Бусыгина Проблема федеративных отношений относится к числу наиболее популярных политических сюжетов. Однако дискуссии часто имеют узкоспециальный характер, когда обсуждаются важные, но непонятные для неспециалиста частности, или же протекают на уровне оценочных категорий, в диапазоне "прекрасно-ужасно". Я предлагаю для обсуждения два тезиса, которые, как мне кажется, способны помочь адекватному восприятию и оценке того, что сегодня происходит с российским федерализмом.
Первое и крайне важное положение заключается в том, что в ходе демократического перехода темпы реформирования по различным направлениям не должны слишком сильно различаться, иначе общая конструкция оказывается слишком "перекошенной". А значит, неустойчивой, требующей дополнительных подпорок, нужда в которых возникает постоянно.
Причины резко опережающего развития в какой-либо сфере могут иметь и внешний и внутренний характер. Хорошим примером влияния внешнего фактора в данном случае является закон о местном самоуправлении, принятие которого было обусловлено вступлением России в Совет Европы. Однако прекрасный, очень "федералистский" по духу закон, принятый в 1995 году, не был (и не мог быть) реализован практически. Что и вызвало к жизни новый, технократический и унифицирующий, игнорирующий региональное разнообразие (а следовательно, федеративный порядок) проект реформы в этой сфере. Приходится констатировать, что два важнейших вектора реформ - федеративных отношений и местного самоуправления - не были скоординированы ни по своей сути, ни по темпам.
Федерализм в России в том виде, как он был оформлен в 90-е годы, был обусловлен прежде всего причинами внутреннего характера. Речь идет о давлении со стороны регионов, которым федеральный Центр по слабости своей противостоять не мог. Существует распространенное мнение, что такой федерализм, федерализм "по Ельцину", не имел шансов на существование и развитие в принципе. Не могу с этим согласиться. Он мог бы существовать, но при единственном условии - если бы он не столь резко "выламывался" из общего темпа продвижения реформ. Федеративные отношения, по сути, не отвечали, как не отвечают и сейчас, характеру субъектов, их реализующих. Они не соответствовали характеру политической культуры (и, если хотите, культуры вообще), которая до сих пор остается в высокой степени централистской. Федеративные отношения в России были изначально исключительно делом элит, а их политическая культура имеет характер, соответствующий государству унитарному, а не федеративному. Речь идет и о федеральных, и о региональных элитах, которые при всем богатстве официальной "федеративной" риторики ведут себя как унитаристы - только в разных территориальных масштабах.
Федерализм - это не только набор институтов, но и набор ценностей (причем эти институты и ценности взаимосвязаны), это не только политический, но и культурный проект. Наши реформы совсем слабо затронули культурный, ценностный пласт, а не преуспев на этом направлении, не следует рассчитывать на стабильность и укорененность построенного. Традиционный административный способ осуществления реформ сыграл с нами злую шутку: федерализм не стал общественным благом, он не имеет широкой поддержки в обществе, поскольку не затронул или затронул весьма слабо частный интерес. В итоге децентрализация получилась, федерализм - нет. И началось попятное движение - восстановление вертикали власти (вот он, привет от нашей унитарной культуры, ее чеканная формула!).
Второе важное, связанное с предыдущим положение заключается в том, что федеративные отношения должны отвечать общему характеру национальной государственности. Иными словами, федерализм очень национален, это крайне гибкая система, способная приспосабливаться к трансформации демократического государства. Посмотрим на латиноамериканские федерации - Бразилию, Аргентину, Венесуэлу. Это молодые демократии так называемой "третьей волны", президентские республики с серьезными и весьма специфичными внутренними проблемами. Этим государствам отвечает централизованный федерализм с широким распространением института федерального вмешательства. Более того, в Венесуэле федерализм практически исчерпал свои возможности "подстройки" и остался лишь на бумаге, государство, по существу, перестало быть федеративным.
Послевоенный немецкий федерализм во многом - проект союзников. Будучи составной частью немецкой государственности, все эти пятьдесят лет он подстраивался под нее. Подстройка шла в одном направлении - в сторону усиления централизации. В эту же сторону трансформировало федерализм и объединение страны. Отсюда внутригерманские дискуссии о потере немецким федерализмом "субстанции", о превращении земель в "территориальные корпорации", о чрезмерном выравнивании и единообразии, наконец, о дисбалансе в разделении властей на уровне земель в пользу земельной исполнительной власти. Тем не менее никто не собирается отказываться от федерализма как такового, он по-прежнему остается "вечной" ценностью наряду с демократией. Но это уже другой федерализм, не похожий на послевоенный. Он подстроился под изменяющуюся государственность.
Пример, иллюстрирующий гибкость федерализма, но, что называется, с другой стороны - Канада. В этой стране приверженность демократическим ценностям столь сильна, что федерализм, по-видимому, находится на пределе своих "подстроечных" возможностей, что делает вероятным распад этой федерации, выход из ее состава провинции Квебек.
Так и у нас в России федерализм может быть только в высшей степени национальным, отвечающим российской государственности - и настоящей, и будущей. Возможности его велики, но не безграничны, он не может сотворить чудо и решить все проблемы, поскольку сам является продуктом национального развития. Из этого и следует исходить, оценивая смысл происходящего сегодня с российским федерализмом.
