В поиске юридических лиц публичного права

В марте госкорпорация «Роснано» была преобразована в открытое акционерное общество.
Фото РИА Новости

27 апреля в Институте законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ (ИЗиСП) состоялся круглый стол на тему «Корпоративное право и проблемы правового статуса юридических лиц». Главной темой стал активно обсуждающийся вопрос о необходимости введения в России института юридических лиц публичного права (ЮЛПП). Эксперты, в целом поддержав концепцию создания ЮЛПП, отметили необходимость разработки жестких механизмов контроля за их деятельностью.

Законопроект о ЮЛПП сейчас разрабатывается Минэкономразвития. В конце этого года его планируют внести в Госдуму. А к концу 2012 года в ЮЛПП преобразуют госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ) и Внешэкономбанк (ВЭБ). Другие же госкорпорации, которые работают в конкурентной среде, согласно поручению Дмитрия Медведева должны быть преобразованы в другие организационно-правовые формы или же ликвидированы. Так, в марте госкорпорация «Роснано» была преобразована в открытое акционерное общество с тем же названием; «Фонд содействия реформированию ЖКХ» прекратит существование 1 января 2013 года, «Олимпстрой» – в 2014 году.

Отношение к госкорпорациям как к специфической форме реализации государственной политики у тандема разное. Так, в последний год президентства Владимира Путина было создано шесть корпораций. Однако уже в 2009 году Дмитрий Медведев выступил за их реформирование. Упразднение госкорпораций, как говорят, зависит от того, будет ли Медведев переизбран на второй срок. В противном случае вопрос может быть замят, и госкорпорации продолжат функционировать в существующем варианте.

Под ЮЛПП его сторонники понимают немногочисленную группу организаций, создание и ликвидация которых осуществляется специальным законом и которые осуществляют публичные функции в хозяйственном обороте. Некоторые специалисты в области гражданского права считают, что концепция ЮЛПП не вписывается в гражданское законодательство России. Однако, на взгляд сторонников ЮЛПП, пересмотра требует и сама система деления юридических лиц в России. Первичным критерием при этом должно выступать не существующее деление на коммерческие и некоммерческие организации (к последним относятся и госкорпорации), а деление юридических лиц на юридические лица публичного права и права частного. Этот способ широко применяется за рубежом. Иными словами, такие юридические лица изначально принадлежат публичному праву, а потому и не должны подчиняться гражданско-правовым канонам. Среди других потенциальных ЮЛПП – Центральный банк, Российская академия наук и Пенсионный фонд.

По мнению заведующего кафедрой гражданского и семейного права МГЮА Виктора Мозолина, «говорить о юридических лицах только с позиций гражданского права уже нельзя». Эту позицию поддержал заведующий кафедрой предпринимательского права МГУ Евгений Губин, по мнению которого ЮЛПП не является конструкцией гражданского права, так как публично-правовой элемент в нем является основным.

Говоря об актуальном вопросе выхода топ-чиновников из советов директоров компаний с государственным участием, Губин отметил целесообразность этого решения с точки зрения качества выполнения членами совета директоров своих функций: «При нагрузке в правительстве у министров не всегда есть возможность заниматься советом директоров, часто решения готовятся помощниками».

По словам заведующего кафедрой гражданского права МГУ им. М.В.Ломоносова Евгения Суханова, ЮЛПП представляет собой способ участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Когда существовала только одна госкорпорация – АСВ, – организационно-правовая форма госкорпорации не была проблемой. Однако создание за короткий срок шести госкорпораций и госкомпании «Росавтодор» (по сути – восьмой госкорпорации) привело к подчас бесконтрольному распоряжению огромными бюджетными средствами. Суханов напомнил и про инициативы Дмитрия Медведева, благодаря которым Счетная палата и налоговые органы получили право проверки деятельности госкорпораций. По мнению Суханова, вопросы организации управления государственной собственностью нуждаются в более серьезной проработке.

В своем выступлении генеральный директор АСВ Александр Турбанов подчеркнул, что ЮЛПП имеют место там, где публичные функции и властные полномочия вторгаются в имущественные отношения. Основной задачей ЮЛПП является выполнение публичных функций, а не извлечение прибыли. В качестве примера он привел санацию (финансовое оздоровление) проблемных банков, которую проводит АСВ. Это – убыточная деятельность, осуществляемая в публичных интересах, так как помощь оказывается банкам не на рыночных условиях. Ведь банк, испытывающий финансовые трудности, просто не осилит рыночный процент по займу. Необходимость же наделения ЮЛПП властными полномочиями вытекает из самого гражданского оборота. Так, АСВ и Пенсионный фонд для выполнения своих задач наделены властными полномочиями в области администрирования уплаты страховых взносов. По словам Турбанова, при ответе на вопрос, к частному или публичному праву относится юридическое лицо, необходимо ответить на вопрос, в чьих интересах – частных или публичных – используется его имущество. И если имущество используется целиком в публичных целях, то и само юридическое лицо относится к публичному праву.

По мнению заместителя директора ИЗиСП Владимира Лафитского, предлагаемое рядом цивилистов закрытие перечня некоммерческих юридических лиц и исключение из него госкорпораций носит искусственный, догматический характер и не учитывает существующих реалий. Учреждение в России института ЮЛПП с жесткими формами контроля необходимо именно с целью противодействия расхищению публичного имущества.

По словам руководителя Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП Николая Казанцева, при введении института ЮЛПП в России должна быть четко прописана ответственность их должностных лиц. «В России до сих пор не действует принцип презумпции виновности публичных служащих, который есть во всех развитых правопорядках». Эффективность ЮЛПП давно доказана за рубежом – так, в США их более 35 тыс. «И страна от этого не развалилась», – бодро заключил эксперт.