Казань за реальный федерализм

	Фарид Мухаметшин.

В ФЕВРАЛЕ 1994 г. был заключен, а потом пролонгирован Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между государственными органами власти Российской Федерации и государственными органами власти Республики Татарстан.

Принцип римского права, предусматривающий, что договоры должны соблюдаться, известен с давних пор. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий, сложившееся в последние годы в Российской Федерации, остается, пожалуй, наиболее сложной и противоречивой областью в системе федеративных отношений России начала ХХI века. В условиях незавершенности и противоречивости реформ, отсутствия правовых и административных механизмов взаимосвязи между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации, а также в силу ряда субъективных факторов исчезает сама суть гарантированного Конституцией РФ федеративного устройства, основанного на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. В сложившихся условиях практически не реализуется положение ч.3 ст. 11 федеральной Конституции о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Договорное право республик - субъектов Российской Федерации систематически подвергается жесткой критике со стороны отдельных представителей федерального Центра и некоторых политических партий. Вместо эффективной и предметной работы по исполнению 50 договоров, подписанных после 15 февраля 1994-го, федеральный Центр зачастую вынуждает руководителей субъектов Федерации вести откровенный "торг" за свои социально-экономические интересы. Хотелось бы верить, что гибкость существующей конституционной модели федеративных отношений позволит придать этому саморегулирующемуся механизму цивилизованный правовой характер.

Позиция Татарстана по вопросам федеративного устройства России встречает все большее понимание и поддержку у международного сообщества. Реформируя отношения с Российской Федерацией на основе Договора, республика вносит заметный вклад в становление демократической правовой федерации.

За последние десять лет республика превратилась из автономии в составе Советского Союза в суверенное государство, имеющее полноценно работающую Конституцию, собственное законодательство в важнейших отраслях права и, что самое главное, - Татарстан закрепил свой статус межгосударственным Договором с Россией. Договор интенсифицировал процесс создания собственной правовой базы. Принятые законодательные акты стали основой создания социально ориентированной рыночной экономики. Приняты Земельный кодекс, а также ряд важных для жизнедеятельности республики и для социальной защиты населения законов. Проблема совершенствования инвестиционной политики стала одним из приоритетных направлений деятельности парламента. Приняты законы "Об иностранных инвестициях", "Об инвестиционной деятельности", "О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием зарубежного инвестора". Сегодня Республика Татарстан входит в десятку регионов Российской Федерации, где сосредоточено 80% зарубежных инвестиций. Активными инвесторами в экономику республики являются Германия, Голландия, Франция. По нашему мнению, субъекты Федерации могут и должны стать своего рода точками роста в процессе восстановления инвестиционного потенциала всей России.

Государственный совет Республики Татарстан исходит из предпосылки, что взаимодействие между Центром и субъектами выгодно всем сторонам - Центр должен взять на себя решение только тех проблем из ряда предметов совместного ведения, которые не в состоянии решить сами регионы. Договор с Российской Федерацией позволяет более активно развивать внешнеэкономические связи и сотрудничать с рядом международных организаций и структур. Сегодня Татарстаном подписано более 50 международных договоров и межправительственных соглашений о торгово-экономическом и культурном сотрудничестве, в том числе с членами Евросоюза: Германией, Францией, Нидерландами, с регионами Евросоюза, а также с правительством земли Нижняя Саксония, автономным округом Мадрида. В настоящее время за рубежом действуют 16 полномочных и торговых представительств республики. Татарстан активно сотрудничает с ЮНЕСКО, ЮНИДО, Конгрессом местных и региональных органов власти Европы, Советом Европы, является членом Ассамблеи регионов Европы.

Конечно, развитие в рамках Федерации могло бы быть более динамичным и результативным, если бы в полной мере запросам республик - субъектов РФ отвечала существующая федеральная правовая и нормативная база, а федеральный Центр более адекватно реагировал на процессы, реально происходящие в регионах. К сожалению, проблем в этой области много.

В июне 1999 г. после более чем четырехлетней согласительной работы в Федеральном собрании был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Закон в развернутой форме закрепил принцип верховенства Конституции РФ при разграничении предметов ведения и полномочий. В федеральном законе многое направлено на ущемление интересов регионов, а ст. 14 закона допускает односторонний отказ Федерации от исполнения положений договора. Таким образом, юридическая значимость договоров сводится к минимуму. Явно вторгаясь в сферу конституционного регулирования, закон претендует и на особую юридическую силу, сопоставимую с силой Конституции.

Большие сомнения у юристов вызывает конституционность и действенность (потенциальная реализуемость) данного закона. Неужели федеральные власти всерьез ожидают, что в течение 12 месяцев в соответствие с законом будут приведены законы и иные нормативные акты субъектов Федерации (ч. 3 ст. 32), а в течение трех лет - все договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, действующие на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 32)? Почему же федеральный законодатель не учитывает, что конституционный вариант разграничения предметов ведения (ст. 71-73) допускает неопределенности в ряде случаев и просто не может быть реализован без договорной конкретизации? Эти и многие другие вопросы требуют ответов. Но готова ли федеральная власть вести конструктивный и спокойный диалог по всем этим проблемам?

Одной из основных предпосылок проявившихся национальных и региональных проблем стало отсутствие комплексного, системного подхода государства к их решению. Необходимо четко определить государственную федеративную и, в частности, национальную политику (а не только ее концепцию). Эта политика должна осуществляться в тесном единстве с региональной политикой России, из которой следовали бы приоритеты и интересы Федерации в каждом из регионов при соблюдении интересов регионов. Необходимо также делать поправку на специфику переходного периода, который переживает в настоящее время Россия.

"Национальная политика может стать консолидирующим фактором лишь в том случае, если она будет отражать все многообразие интересов народов России, иметь в своем арсенале четкие механизмы их согласования" - так утверждается в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

Республика Татарстан, являясь одним из наиболее активных участников государственного федеративного строительства в Российской Федерации, с обоснованной надеждой поддержала в свое время Основные положения региональной политики и Концепцию государственной национальной политики, утвержденные Указами президента России (от 3 июня 1996 г. и от 15 июня 1996 г.). Эти документы явились в свое время хорошей базой для решения многих проблем федеративного развития в рамках Конституции Российской Федерации с опорой на двусторонние договоры, подписанные между Российской Федерацией и ее субъектами. В последние годы Татарстан не только не дал повода упрекать себя в иждивенчестве и сепаратизме, но и привнес в федеративное строительство и происходящие при участии всех заинтересованных сторон интеграционные процессы свою активную центростремительную позицию, здоровую динамику социально-экономического развития и последовательную политическую практику. Республика, являясь регионом-донором, в полном объеме и своевременно перечисляет в федеральный бюджет налоги. Подтверждением этому является письмо заместителя председателя правительства РФ Виктора Христенко от 20.09.99 г. "О межбюджетных отношениях с Республикой Татарстан", направленное президенту Б.Н. Ельцину. Вице-премьер правительства в письме подчеркнул, что "за прошедшие годы межбюджетные отношения с Республикой Татарстан выверены и задолженностей не имеется". То же самое подтверждает в своем письме от 14.09.99 г. в правительство первый заместитель министра финансов РФ Сергей Игнатьев.

Если говорить о федеральном бюджете, то проблема, на наш взгляд, заключается в том, что из года в год повторяется несоответствие бюджетной росписи, утвержденной законодателями, реально исполненному бюджету, что может объясняться (как это отмечалось на одном из заседаний Совета Федерации) недостаточным контролем над деятельностью Министерства финансов РФ со стороны Федерального собрания. Вызывает озабоченность регионов и тот факт, что ежегодный бюджет, становясь после утверждения законом, как правило, практически перечеркивает все соглашения и официальные двусторонние договоренности, достигнутые в ходе долгих согласительных процедур при подписании двусторонних межправительственных и межведомственных соглашений. Со стороны регионов, в том числе со стороны регионов - доноров федерального бюджета, неоднократно высказывались упреки федеральному Центру в недостаточной согласованности принимаемых бюджетных решений, ущемлении прав регионов, изъятии в одностороннем порядке значительных сумм из доходных статей бюджетов субъектов Федерации. Об этом также шел серьезный разговор в Совете Федерации. Мы вправе надеяться, что увеличение федерального оборонного заказа в полтора раза позволит предприятиям военно-промышленного комплекса республики, сохранившим свой производственный потенциал даже в условиях кризиса, в полной мере включиться в реализацию программ федерального правительства.

В республике приобретен большой опыт республиканского национально-государственного строительства. При этом руководство Татарстана и его представительные органы опираются на отраженные в преамбуле Конституции РФ "общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов", на ст. 5 ч. 2 о "государственности" республик-субъектов и на раздел 2-й, содержащий заключительные и переходные положения (четвертый абзац) об их "суверенности".

Коллизионный характер конституций и многих федеральных и региональных законов - сегодняшняя реальность России. Известно, что в Совете Федерации в настоящее время продолжается работа в согласительных комиссиях над федеральными законами, принятыми в Госдуме, но пока отклоненными Советом Федерации и президентом Российской Федерации. Особенно серьезного и вдумчивого подхода требует законопроект "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (принят Госдумой 24 июня 1999 г.). Данный закон востребован временем и российской политической реальностью. В этом случае в сознании законодателей должен доминировать старый добрый принцип "Не навреди!". Но рядом с этим законом прорывается к легитимности неоднократно отклоненный проект Закона РФ "Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации" (принят Госдумой 20 февраля 1999 г.). В одной из редакций этого законопроекта в качестве штрафных санкций "непослушным" регионам предусматривались роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, освобождение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, введение федерального управления территорией и освобождение от должностей должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Хотелось бы спросить некоторых ретивых сторонников "обуздания" субъектов РФ: "Доколе, господа?!" Нельзя столь бесцеремонно вторгаться в конституционные права регионов и двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и компетенций, подписанные высокодоговаривающимися сторонами!

Нельзя вместе с тем не признать, что в России сохраняются факторы, ослабляющие государственность и порождающие межнациональную напряженность. Об этом свидетельствуют как сепаратистские, так и унитаристские тенденции, факты дискриминации и нарушений конституционных прав граждан по национальному признаку. Дает о себе знать отсутствие необходимых нормативно-правовых актов, призванных регулировать различные стороны федеративных и национальных отношений. Не полностью решены проблемы паспортизации и двойного гражданства. Отсутствуют федеральные законы, устанавливающие организационно-правовые формы разрешения конфликтов между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный Центр практически свернул работу по исполнению своих договорных обязательств. Ни одной федеральной программы, предусмотренной двусторонними соглашениями по Татарстану, пролонгированными год назад, осуществлено не было. Не проводится анализ и мониторинг договоров и соглашений, практически не работают двусторонние комиссии по их реализации. Как же быть в этой связи с римским правом, провозгласившим принцип "Pacta servanda sunt!"?

Многое можно списать на слабость федеральной президентской власти в прошлом. Но что изменилось сегодня, когда у руля находится новый председатель правительства, исполняющий обязанности президента России? Как представляет себе российский федерализм главный кандидат в президенты? Каково отношение новой власти к двусторонним договорам и соглашениям, подписанным с органами власти субъектов Федерации? Давно истекли 100 дней "премьерства", но из уст уже первого лица государства регионы пока не услышали хотя бы декларативных заявлений по поводу проблем федеративных отношений. Вместо этого звучат слова - "демократия и порядок". Регионы действительно устали от хаоса и беспорядка. Но им не безразлично, какими методами будет осуществляться конституционный порядок! Хотелось бы точно знать, каким будет порядок в условиях новой федерации и какими средствами будет создаваться "демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ).

Силовые способы решения проблем федеративных отношений, как показывает накопленный печальный опыт, не дают ожидаемых результатов. В этой области требуются новые нестандартные решения, объединенные усилия всех сторон, заинтересованных в сохранении целостности и единства Российской Федерации.

Политическая воля по укреплению государственной вертикали власти должна базироваться на реальной действительности с учетом как конституционного равноправия, так и асимметричности субъектов Федерации. "Государственная вертикаль" власти, о которой мы слышим достаточно часто, не является конституционным термином. В регионах более понятно конституционное положение о том, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 5). Точнее не скажешь! Большинство республик - субъектов РФ готовы работать в этом направлении терпеливо и настойчиво, опираясь на двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, которые в полной мере соответствуют основам конституционного строя России.

Очевидна необходимость поднять авторитет федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах России. Но столь же необходимо решить задачу усиления ответственности федеральных органов власти за нарушение конституционно-правового статуса субъектов РФ. Эта работа должна вестись целенаправленно и спокойно, без давления и запугивания и, уж конечно, без угрозы санкций.

Любые изменения конституций в республиках могут быть осуществлены только при одновременном пересмотре положений действующей федеральной Конституции. Процесс формирования и укрепления российской государственности сможет успешно развиваться только при условии, что будет выработан единый подход федеральной власти и органов власти субъектов РФ к сложнейшим проблемам обеспечения государственной целостности России при соблюдении принципов реального федерализма.

Укреплению государственной целостности многонациональной России могло бы способствовать и создание в российском парламенте палаты национальностей, что неоднократно предлагалось президентом Республики Татарстан М.Ш. Шаймиевым. К сожалению, данное предложение не услышано федеральным Центром.

Не может не вызывать вопросов тенденция относить проблемы федерализма лишь к проблемам экономического взаимодействия. Имеет место суждение, что через решение экономических проблем гарантируется решение всех остальных вопросов федеративных отношений. Введение в правительство руководителей региональных ассоциаций экономического взаимодействия не усиливает региональный фактор в рамках центральной власти, а, напротив, порождает новые проблемы. Многие регионы хотели бы вести диалог, отстаивая свои интересы (в том числе экономические), с правительством РФ напрямую, а не через представительство структур, которые не имеют реального политического и даже экономического веса.

Ровно год назад состоялось заседание правительственной комиссии по развитию и совершенствованию договорных отношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Комиссия рассмотрела все соглашения, являющиеся неотъемлемой частью договора, внесла необходимые протокольные коррективы. Республика готова и впредь участвовать в многостороннем диалоге с данными министерствами и другими федеральными органами власти в целях решения наиболее острых проблем и противоречий в области федеративных отношений. К сожалению, за прошедший год комиссия не провела ни одного заседания.

Естественной гарантией сохранения Федерации выступает единство интересов субъектов, понимание выгодности их совместного существования. Происходящие в обществе процессы свидетельствуют, что сегодня всем нам необходимо приложить максимум усилий для изменения и дальнейшего развития рамочных конституционных характеристик российского федерализма, в том числе создания целостной системы федеральной власти, в которой конструктивное сотрудничество, формируемое на принципах взаимодействия и согласования интересов сторон, доверительный уровень отношений между органами власти всех уровней будет олицетворять собой демократический путь развития общества не на словах, а на деле.

Мы за такую Российскую Федерацию!

Укрепление российской государственности и совершенствование федеративных отношений - двуединая задача, поставленная перед нами самой историей. От ее решения во многом зависит судьба России в ХХI веке.