Встречные предложения Совета Федерации

	Егор Строев сегодня, как никогда, нуждается в поддержке коллег по Совету Федерации. Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)

"ЕСТЬ ПЕЧАЛЬНАЯ выгода тревожных времен", заметил как-то великий русский историк и мыслитель Василий Осипович Ключевский. Как ветер в бурю поворачивает листья изнанкой, так эти времена обнажают проблемы, мало заметные в спокойные периоды, и "люди, привыкшие замечать лишь лицевую сторону жизни, невольно задумываются и начинают понимать, что они доселе видели далеко не все".

Такой бурей стала дискуссия вокруг нового закона о порядке формирования Совета Федерации. Мне уже приходилось говорить о том, что этот закон, по крайней мере в том виде, как его приняла Государственная Дума, создает больше проблем, чем разрешает, что он не усиливает, а ослабляет парламент, а значит, и все государство. Об этом единодушно говорили практически все участники обсуждения закона на заседании Совета Федерации 26 июня. Именно этим убеждением руководствовались сенаторы, отклоняя его.

Хорошо, что сейчас это осознается и в Государственной Думе, о чем свидетельствует предложение депутатов продолжить совместную работу над законом, образовав для этого согласительную комиссию. Полагаю, что приемлемое решение может быть найдено.

Но, независимо от этого, острая полемика вокруг закона о порядке формирования Совета Федерации позволила всем ее участникам, а главное, обществу в целом, более ясно взглянуть на общие проблемы совершенствования государственного устройства Российской Федерации.

Относительно частным, но важным элементом этого коллективного прозрения стало убедительное и, надеюсь, окончательное развенчание мифа о том, будто бы позиция сенаторов продиктована эгоистичными интересами. Единогласно проголосовав за исключение из Конституции положения о неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, наша палата ясно продемонстрировала, как не правы те, кто приписывает российским политикам неспособность подняться над шкурными расчетами или, судя, вероятно, по себе, огульно утверждает, что у "всех-де рыльце в пушку".

Но еще важнее то, что ход дебатов вокруг президентских инициатив обнажил большую философскую проблему методологии совершенствования системы государственной власти в условиях современной России.

Актуальность этой проблемы очевидна. К моменту смены национального лидера власть пришла рыхлой и неэффективной. На каркас, созданный Конституцией, до сих пор так и не удалось наложить отработанную систему взаимной ответственности и взаимного контроля всех ветвей и уровней государственного управления. Длительный период очевидной деградации федерального Центра до недопустимого уровня понизил авторитет и престиж власти в глазах населения. Правовой нигилизм стал всеобщей болезнью, которой в равной степени страдают как регионы, так и Центр, как органы государства, так и хозяйствующие субъекты. Все это делает энергичные шаги по упорядочению власти остро необходимыми и безотлагательными, но именно эта предельная актуальность таких шагов увеличивает опасность того, что в очередной раз в нашей истории мы пойдем методом дорогостоящих проб и труднопоправимых ошибок, что впопыхах проскочим грань, за которой кончается необходимая консолидация Федерации и начинается возврат к унитаризму, кончается усиление властной вертикали и дисциплины и начинается демонтаж парламентаризма и демократии.

Совет Федерации уже в течение ряда лет занимается разработкой вопросов, связанных со стратегией государственного строительства в Российской Федерации. Приведу один пример. Вот цитата: "Специфика нынешнего момента состоит, в частности, в том, что какие бы ни предлагались меры, их реализация упирается в эффективность государственного управления. Требуются стратегические решения в сфере государственного строительства. Думаю, что речь могла бы идти о пакете законодательных поправок, которые, с одной стороны, восстанавливали бы исполнительную вертикаль внутри субъектов Федерации, а с другой - создавали базу для федерального вмешательства в тех случаях, когда сами субъекты не исполняют своих конституционных обязательств". Это из выступления председателя Совета Федерации в январе 1999 года.

Как бы то ни было, за годы работы по этой проблематике в ходе многочисленных "мозговых штурмов" и острых дискуссий в Совете Федерации сложилось твердое убеждение в том, что в основу работы по совершенствованию государственного устройства Российской Федерации должен быть положен ряд базовых принципов, без которых она не может быть успешной.

Главные среди этих принципов, с одной стороны, системность и комплексность, предполагающие заблаговременное определение конечной цели предлагаемых трансформаций и включение в сферу возможных изменений всего массива конституционного законодательства, в том числе и статей Конституции. А с другой стороны - согласованность и публичность, подразумевающие, что работа по совершенствованию государственного устройства ведется на основе широкого согласия ветвей федеральной власти, субъектов Федерации, институтов гражданского общества и ведется гласно, с широким привлечением представителей общественности.

Стратегической целью работы по совершенствованию государственного устройства считаю построение сильной, демократической федерации, где обеспечено право каждого на учет его мнения, где права граждан находятся в центре законодательного процесса.

Прежде всего нужно договориться о процедуре совершенствования государственного устройства. Совет Федерации еще в прошлом году выступил с предложением о создании совместной рабочей группы по вопросам совершенствования государственного устройства Российской Федерации под председательством президента России и с участием представителей палат Федерального собрания, правительства, руководителей крупнейших политических и общественных объединений, ведущих ученых. Такая рабочая группа могла бы иметь статус Государственной комиссии под председательством президента. Эти предложения передавались Владимиру Путину еще в январе, а 28 июня Совет Федерации еще раз высказался за начало такой работы. Удовлетворен тем, что на днях по инициативе Евгения Примакова аналогичное предложение - о создании совместной рабочей группы по совершенствованию Конституции - направила президенту Государственная Дума. Слово за президентом, и, я думаю, этим словом должно быть "да".

Наметился и круг основных проблем, нуждающихся в решении, и круг этот достаточно широк.

В сфере федеративного устройства необходимо закрепить конституционно институт федерального вмешательства, принять пакет законов, устанавливающих основания, процедуры и формы его применения. Такой институт существует в законодательстве большинства федераций мира, в том числе и таких благополучных, как, например, Германия. Существует не для того, чтобы часто применяться, а для того, чтобы самим фактом своего наличия удерживать от безответственных экспериментов тех, кто склонен легкомысленно относиться к федеральной Конституции и законам. В качестве первого шага следует, видимо, поддержать поправки, внесенные президентом в закон об общих принципах формирования органов власти субъектов Федерации.

Нужно в кратчайшие сроки разработать и закрепить законодательно долгосрочные нормативы межбюджетных отношений, устанавливающие реальные и достаточные источники финансирования бюджетов всех уровней. Наметившаяся тенденция отобрать основные налоги у регионов, где и сейчас нет возможности выплачивать отпускные учителям, врачам, неприемлема.

Не менее важно разработать и принять законы, касающиеся изменения статуса субъекта Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта, имея в виду в долгосрочной перспективе упорядочение субъектного состава Российской Федерации.

Нужны законы, а может быть, и поправки в Конституцию, которые не только упорядочивают местное самоуправление, но и защищают его, обеспечивают его материальную базу, ибо именно местное самоуправление лучше всего знает потребности конкретного человека и составляет основу любой власти.

В сфере совершенствования института президентства явно назрела потребность в разработке и принятии закона об администрации президента Российской Федерации, который уточнит полномочия и функции администрации, исключит неоправданное их расширение и дублирование функций администрации президента и правительства Российской Федерации.

Именно сейчас, когда новый президент только начинает свою деятельность на высшем государственном посту, можно без ажиотажа и излишней политизации разработать законы (внести поправки в статьи Конституции), устраняющие пробельность в обеспечении демократической преемственности президентской власти.

В отношении федеральных органов законодательной власти явно назревает необходимость в новой редакции закона о выборах депутатов Государственной Думы, имея в виду отказ от пропорциональной системы выборов как неоптимальной с точки зрения обеспечения реального представительства разных групп граждан в высшем законодательном органе и переход к мажоритарным выборам в одномандатных округах.

Что касается верхней палаты, полагаю, что мы придем к ее формированию путем прямых выборов сенаторов населением субъектов Федерации.

Следует закрепить законодательно подотчетность депутатов перед своими избирателями и возможность их досрочного отзыва, ограничить их иммунитет, как и неприкосновенность членов Совета Федерации, сферой, связанной с исполнением ими функций парламентариев.

Явно назрели изменения в законодательной процедуре, предусматривающие, в частности, что законодательные предложения по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, до внесения в Государственную Думу в качестве законопроекта, рассматриваются в Совете Федерации на предмет целесообразности.

Было бы правильно подумать над уменьшением числа субъектов права законодательной инициативы. Сейчас их более семисот - президент, правительство, 89 субъектов Федерации, каждый из 450 депутатов Государственной Думы да каждый из 176 членов Совета Федерации. Они неизбежно производят такой напор в узком русле законодательного процесса, который очень затрудняет осмысленное движение вперед. Нужно хотя бы упорядочить право законодательной инициативы депутатов и сенаторов, сохранив его только за депутатскими объединениями и группами не меньше, скажем, двадцати человек.

В важнейшей сфере взаимоотношений исполнительной и законодательной властей считаю остро необходимым принять поправку к Конституции Российской Федерации, закрепляющую право палат Федерального собрания Российской Федерации на проведение парламентского расследования и создание соответствующих парламентских комиссий, наделенных необходимыми полномочиями. Такое право имеют почти все парламенты мира.

Ответственность парламента и стабильность правительства радикально укрепятся, если реально включить парламент в процесс принятия решения о назначении и отставке правительства.

Сегодня вопрос о совершенствовании государственного устройства России перешел из теоретической в практическую сферу. Указ о федеральных округах и законодательные инициативы президента в совокупности, несомненно, существенно изменяют структуру власти и государственное устройство страны. Пока не поздно, нужно ввести эти усилия в более широкий контекст долгосрочной стратегии совершенствования нашего государства, включить в него все ответственные силы общества.

Тогда мы сумеем быстро и конструктивно привести в порядок наш государственный механизм, обеспечить эффективное взаимодействие всех ветвей и уровней управления и перейти наконец к тому, что составляет истинную задачу ответственной власти, - к созиданию. Российские регионы и их парламентская палата готовы участвовать в этой работе, руководствуясь единственной и неизменной целью - целостность и процветание для федеративной России, свобода, благополучие и справедливость для ее граждан.