Артур Пятницкий
Единство в рядах федеральной власти – тишь да гладь во всей стране.
Фото Артема Чернова (НГ-фото)
О том, как в условиях кризиса меняется региональная политика Центра и поведение российских регионов, «Сценариям» рассказал Алексей Титков, старший эксперт Института региональной политики.
– Алексей Сергеевич, какие сейчас появляются новые тенденции в жизни регионов?
– Понятно, что они связаны с новым положением дел в экономике. Есть инерция – часть бюджетов на этот год расписана, что-то будет выделено в рамках трехлетнего планирования, что-то в программном подходе защищенных статей. Но тем не менее поток денег, который направлялся с федерального уровня, стал сильно меньше.
Причем между регионами-донорами и реципиентами граница достаточно формальна. Если посмотреть статистику – в этом году восемь доноров, в следующем 15, потом девять. В каких-то регионах ресурсов больше, в каких-то меньше, где-то региональная власть более успешна, где-то менее, но регионы – это в любом случае некая общая масса.
В 2000-е годы в федеральном бюджете был излишек денег, и была проблема, что с этим излишком делать. Были введены федеральные программы, которые касаются всех, прежде всего национальные проекты. И были формы конкурсной поддержки самых сильных. В этом смысле региональная политика в России по определению странная: нужно и слабых поддерживать, и сильных стимулировать. Так или иначе, федеральное правительство деньгами с регионами делилось, и по сравнению с 90-ми – более чем щедро. Шла финансовая централизация, но деньги так или иначе возвращались на территорию.
В 90-е позиция в отношениях с губернаторами была простая: вас народ избрал, вот вам полная свобода, от вас нужно только немножко политической лояльности во время общенациональных выборов. А денег от нас не ждите. В 2000-е давали деньги на социалку, на проживание, на инфраструктуру, но была жесткая финансовая дисциплина, и от региональных властей требовалось выполнять программу. Если регион выше среднего уровня, о самостоятельной политике и самостоятельном развитии он мог вообще не думать – зачем, если все более или менее довольны, зарплаты повышаются, больницы и школы строятся, денег много. У регионов среднего уровня и ниже среднего иногда была возможность прыгнуть повыше. Логика во всем этом следующая: если с точки зрения политэкономии региональная власть полностью зависит от федеральных денежных потоков, то почему бы и политическую оболочку не сделать такой же – федеральная власть выбирает распорядителей средств, проводника для реализации федеральных программ.
– Но инициатива все-таки поощрялась – именно лучшие могли получать дополнительные субсидии.
– Конкурсная система появилась потому, что для федерального уровня была проблема – как регионы, которые расслабились под обильным теплым финансовым душем, стимулировать к активности. Кроме того, к середине 2000-х финансово-бюджетная политика уперлась в естественный предел. Выяснилось, что жизнь существенно сложнее, чем схема, по которой нужно отслеживать каждую копейку. Любой руководитель на местном уровне каждый день по нескольку раз оказывается перед выбором: действовать строго по нормативам – и тогда кто-нибудь останется без денег, которые нужны прямо сейчас, – или исходя из того, что действительно нужно, но с опасностью, что завтра придут контролеры и обнаружат нецелевое использование. Я беру чистый лабораторный случай, без всяких коррупционных схем. Тогда в Минэкономразвития появилась новая тема – нужно не контролировать каждый шаг, а поставить общие стратегические приоритеты. В этой системе заложено больше доверия и ответственности.
Это получило дополнительное телеологическое основание, когда начались разговоры о светлом 2020 годе: если мы хотим быть инновационными, входить в пятерку ведущих, иметь 5% на мировом рынке всего лучшего, то нам нужны не оловянные солдатики, а люди гибкие, творческие, мыслящие.
– Осложнение ситуации может привести к расширению инициативы?
– Пока тенденции указывают на то, что, наоборот, можно говорить о резко усиливающейся зависимости регионального бюджетного сектора от федерального финансирования. Финансовые возможности на федеральном уровне резко сократились. Хотя есть Стабфонд, Фонд благосостояния, Инвестиционный фонд. В регионах есть привычка копировать то, что происходит на федеральном уровне, – иногда выходит по-умному, иногда нет, но в 2000-х в группе регионов со сверхдоходами была такая идея – давайте, пока есть дополнительные средства, будем думать о следующих поколениях. Но по финансовому и налоговому бюджетному законодательству никаких региональных свободных экономических зон и инвестиционных фондов не предусмотрено. Это вам не 90-е. Так что в регионах никакого жирового запаса вообще нет.
Разговоры о свободе были. Официальная концепция реформирования бюджетного процесса была об этом. Переход к трехлетнему бюджетному планированию тоже из этой серии. Что-то происходило на уровне формальных перестановок. Само появление новых конкурсных механизмов финансирования, собственно Инвестиционный фонд┘ В Министерстве региональной политики еще при министре Яковлеве писалась Концепция регионального развития, основная мысль которой была в том, что нужно вкладывать деньги не в слабых, а в основные очаги развития, а этот локомотив уже всех вывезет. Но на практике оказывалось, что эти проекты – не чистая экономика, а такая же политэкономия с политическими интригами: появился фактор связей и прочее. То есть оставалась проблема разных приоритетов у региональной политики – но пока денег было много, хватало на все.
– Сейчас Центр будет требовать от регионов еще больше финансовой дисциплины?
– Будут, наоборот, требовать регионы – денег, живых, прямо сейчас. В федеральном правительстве на такие требования суровым опытом 90-х – начала 2000-х уже выработан ответ: дадим, но под жестким контролем. Делитесь полномочиями, собственностью, выполняйте федеральные функции. В этом смысле никакого закручивания гаек не требуется – ни по экономическим, ни по политическим мотивам. У регионального уровня еще больше, чем раньше, стимулов к тому, чтобы смотреть на федеральную денежку в позе дрессированной собачки, готовой выполнить любую команду.
– А у регионов есть возможность шантажировать Центр? В 2000-е не было, поскольку не было социального напряжения. А сейчас объективно усиливается голос тех, кто ближе к народному недовольству.
– За 2000-е губернаторы отучились говорить что-то против курса федеральной власти. В 90-е губернатору, который работал с правительством, с бюджетными деньгами, нужно было быть умеренным, но у него под рукой всегда было Законодательное собрание, а оно могло говорить что угодно. В 2000-е это уже было совсем не так, да и ситуация была достаточно благополучная, большой необходимости в протесте не было. А в редких кризисных случаях, как, например, недовольство монетизацией в начале 2005 года, региональная власть, обеспокоенная тем, чтобы сохранить свой авторитет и остаться у руля, была как раз на стороне федералов. И сейчас региональные власти, которые будут чувствовать себя уязвимыми, постараются не допустить недовольства, показать – у нас все хорошо, мы островок стабильности. На сегодня я просто не знаю достаточно умелого, смелого и инициативного регионального политика, который решился бы поиграть с народным протестом.
– Все региональные концепции исходили из того, что будет только лучше. Неужели никто не думал, что экономика циклична?
– Концепции появились опять-таки в подражание федералам. А если команды думать о будущем нет – у государства же верная стратегия и большие резервы! – то какой чиновник будет это делать. Все федеральные и соответственно региональные стратегии – это борьба хорошего с лучшим. Плохим считался инерционный сценарий, когда все остается как есть. Хорошим – сценарий, когда мы всех умываем. Средним – когда становится резко лучше, но получается не все. Не было привычки думать о цикличности – только закончились страшные 90-е, только выбрались из дефолта┘
За 1990–2000-е годы помимо федерального бюджета появился еще один источник денег, вполне реальный для регионов, – бизнес, прежде всего российский. Который раньше, чем правительство и министерства, начал задумываться о стратегии. Крупные корпорации стали выстраивать технологические цепочки, появилась отраслевая специализация, появились первые поколения, которые прочитали западные книжки, отучились на курсах МВА; появились деньги на консультантов из консалтинговых компаний. Кроме того, в стране стало достаточно спокойно для того, чтобы стали приходить и серьезные зарубежные инвесторы. При известной сноровке и навыке можно было заполучить себе много чего с минимальными вложениями – такова история успеха Калужской области. Все шло хорошо. И вдруг деньги закончились и у инвесторов┘
– А что делать?
– Что делают получатели денег, когда надежда получить деньги еще остается? Ведут себя как лапочки и умнички. С точки зрения политической все выстроено, возможность появления чего-то оппозиционного минимальна. Нужно оставаться в системе и выполнять рекомендации сверху.
– То есть угрозы политической стабильности нет?
– Пока федеральная власть говорит, что у нее есть деньги и она знает, куда ведет страну, – региональные элиты будут сидеть смирно. И нет никаких вызовов и осложнений для политической системы, пока федеральная власть сама не разделится на враждующие команды, которые перейдут к вербовке своих сторонников на региональном уровне, – как это было в начале 90-х.
– Само по себе в регионах ничего развиться не может?
– У федеральной власти не одна вертикаль, а много. Все поделено, у каждого своя полянка. В регионах каждый встроен в отдельную вертикаль, при этом все это единое целое. Вот если начнутся конфликты во власти, то схема «сидеть тихо и слушаться» становится невозможной.
Стабильность федеративных отношений – золотой запас федеральной власти. Экономический кризис – неприятная новость в средней и долгосрочной перспективе. Но в краткосрочной перспективе это, наоборот, залог усиления властных позиций. И с региональной администрацией, и с бизнесом, в том числе крупным, можно делать что угодно. Любой бизнес можно взять себе. Другой вопрос – его же нужно дальше содержать.
– Политически власть не давала оснований для подозрений, что она хочет все национализировать.
– Это может быть искреннее желание помочь удержаться на плаву. В такой форме: мы поддержать готовы, но вынуждены работать по формальным правилам – если я даю денег, значит, я должен взамен что-то взять, например долю в собственности. Государство по дешевке приобретает перспективный бизнес, помогает ему удержаться, потом дает приватизировать уже за другие деньги, получает дельту, вкладывает ее, скажем, в человеческий капитал, социальное развитие, и когда конъюнктура улучшается, всем опять хорошо. Это в идеале. А что будет в реальности – посмотрим.
