Симон Кордонский
Москва: уровень потребления непропорционален количеству потребителей.
Фото Виктора Мордвинцева (НГ-фото)
Государственная организация социального пространства включает в себя следующие уровни: определенные Конституцией РФ – федеральный, городов федерального значения, региональный; определенные Федеральным законом о местном самоуправлении – городских округов, муниципальных районов, городских поселений, поселений; наконец, уровень, существующий по традиции, – окружной (отраслевой): министерства, службы и агентства имеют свои, как правило неявные, административно-территориальные структуры, частично унаследованные от СССР.
Элементы регионального уровня административно-территориальной структуры – регионы – весьма неоднородны. Часть регионов, сформированная по еще советскому национально-территориальному принципу, выступает в роли «республик в составе Федерации» или «национальных округов», то есть в каком-то смысле самостоятельных государств, интегрированных на договорных условиях в состав Федерации. Это зафиксировано в конституциях некоторых субъектов Федерации. Другая часть – края и области – не более чем фрагменты еще советской административной нарезки территории, основанной по большей части на логике отчуждения и распределения ресурсов.
Описанная структура несовместима с развитием, тем более инновационным – она по определению консервативна и может стремиться только к самосохранению и самовоспроизводству. Предназначена она для отчуждения ресурсов с нижних уровней территориальной иерархии, концентрации их на федеральных уровнях и последующего «справедливого» распределения по единицам административно-территориального деления и сословиям (согласно рангам сословий), а внутри сословий – согласно рангам их членов.
В последние годы отраслевое функциональное деление тем или иным образом привязывается к делению на федеральные округа, то есть к политическому уровню административно-территориального деления. Однако менее громоздкой система от этого не становится – эффект получается скорее обратный.
Москва – Петербург
К уровню городов федерального значения в настоящее время относятся Москва и Санкт-Петербург. В Москве, в меньшей степени в Петербурге, сконцентрированы и перемешаны федеральные, столичные, окружные функции и функции субъекта Федерации. Так что когда в провинции говорят о «руке Москвы», то имеют в виду все вместе – и федеральную власть, и окружную, и региональную, а также частную финансовую активность москвичей. Эта активность на периферии страны обычно интерпретируется как вмешательство федерального Центра в дела регионов и муниципалитетов. Негативизм по отношению к Москве – это во многом и есть реакция «местных» на колонизаторские устремления «москвичей» и на различия между столицами и периферией с точки зрения ресурсного обеспечения.
Москва – Петербург опять-таки в меньшей степени, – имея статус городов федерального значения, выступают как посреднические структуры между Федерацией и регионами при сборе ресурсов: существенная часть корпораций и больших бизнесов, собственное производство которых находится в регионах, зарегистрирована в городах федерального значения. Там они платят столичные налоги и ренту и выступают как посреднические структуры и при распределении ресурсов регионам: большая часть банков – распорядителей финансовых ресурсов находится в столицах.
При этом огромную, непропорциональную численности населения долю ресурсов города федерального значения «осваивают» на собственные нужды, что уже привело к резкой дифференциации по уровню потребления между москвичами и не-москвичами.
Именно посредническая функция является для столиц ключевой – рента со статуса города федерального значения позволяет шиковать московским властям (питерским, опять-таки, меньше). Необходимость «согласовывать» любые решения со столичными людьми (то есть проплачивать эти решения) – федеральными государственными служащими, коммерсантами, чиновниками правительства Москвы, работниками аппаратов многочисленных округов – довлеет над провинциальными чиновниками и коммерсантами. Возник устойчивый стереотип отношений между столицами и периферией, проявляющийся и в мелочах, – вроде того, что «гости столицы» оплачивают ресторанные счета москвичей-партнеров по переговорам.
Особый статус Москвы и Санкт-Петербурга скорее порождает вал проблем, чем решает проблемы. Латентное противостояние двух столиц, с одной стороны, и явное противопоставление Москвы России («Москва – не Россия»), с другой - стали одной из многих актуальных, но публично не обсуждаемых и практически нерешаемых политических коллизий нашего социально-экономического устройства.
Регионы: имидж сирых и убогих
Существование регионального уровня административно-территориального деления, как показал опыт распада СССР, чревато перманентными конфликтами. Регионы сейчас представляют собой «фильтр» как на пути консолидации ресурсов (они «зажимают» часть из них), так и на пути распределения ресурсов из центра – существенная доля ресурсов «оседает» в регионах и делится чиновниками региональных администраций согласно их представлениям о своих региональных потребностях и зачастую вопреки декларируемым принципам социальной справедливости. Достаточно сказать, что для того, чтобы средства «приоритетных национальных проектов» дошли для непосредственных получателей, пришлось выстраивать систему тотального федерального контроля, минимизируя региональное влияние на их распределение.
Таким образом, регионы в настоящее время представляют собой посреднические структуры, расположенные в административном пространстве между Федерацией и муниципальными уровнями организации. Они выступают в роли получателей ресурсов из федерального Центра и в роли поставщика федеральному Центру ресурсов, отчужденных на его территории. Баланс между отчуждаемыми и распределяемыми ресурсами проявляется вовне как уровень жизни населения региона, то есть как обеспеченность населения необходимыми ресурсами и уровень защиты этого населения от разного рода угроз.
Обеспеченность населения ресурсами разного рода – основной интегральный показатель деятельности региональных властей, которые обязаны создать приток ресурсов либо за счет собственных возможностей региона, либо за счет Центра. Поэтому, вне зависимости от статуса и от лояльности, задача региональных властей заключается в том, чтобы представить регион перед федеральным Центром нуждающимся в централизованно распределяемых ресурсах, получить ресурсы извне и освоить их оптимальным – с собственной точки зрения – образом. Для этого регионы прибедняются, всячески акцентируя реальные или придуманные проблемы.
Такой источник ресурсов, как развитие собственного, внутрирегионального производства, в последнее время становится проблематичным, поскольку чем больше в регионе собственных ресурсов, тем на меньшую долю ресурсов федеральных он может рассчитывать. Институализация разделения регионов на доноров и реципиентов стимулировала переход регионов в категорию депрессивных и, соответственно, получающих ресурсы из федерального Центра.
Регионы не заинтересованы в явном приращении собственного ресурсного потенциала и в легальной мобилизации тех ресурсов, которыми располагают, так как – согласно логике ресурсной организации – этот потенциал неизбежно будет в той или иной форме национализирован (сдан в общий котел федерального бюджета) и отчужден. В то же время регионы втихую стремятся тем или иным образом сформировать собственные источники получения ресурсов – в том числе и производственных, – не подотчетных федеральному Центру, то есть развивают теневую экономику – вне зависимости от того, есть у них соответствующая установка или нет. Система отчетности, даже такая, как введенная недавно система оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти (Указ президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»), не решит проблем, обусловленных самим существованием регионального уровня территориальной организации государства.
Регионы и столицы, не будучи местом жизнедеятельности населения (ведь люди живут не в Новосибирской, скажем, области, даже не в городе Новосибирске, а на внутригородских территориях и муниципальных образованиях, в домах и квартирах), представляют собой лишь функционал распределения и сбора ресурсов.
Регионы присваивают и осваивают на собственные, в основном административные, потребности непропорционально много – как из того, что ими собирается в виде налогов и сборов, так и из дотаций, субвенций и прочего – того, что идет из федерального Центра. Любая инициатива федерального Центра, направленная на улучшение общего образования, например, и подкрепленная федеральными же ресурсами, трансформируется регионами в распределение этих ресурсов между городскими округами и муниципальными районами согласно неким неявным критериям, обычно основанным на интуитивных представлениях о социальной справедливости и минимальной статистике потребностей. Минимальной потому, что государственная статистика работает с укрупненными показателями, а муниципальной статистики нет как института. В результате, например, в одном селе Республики Алтай с населением около 200 человек и с количеством детей около 40 федеральными заботами возводится школа на 100 учеников.
По этой же причине забота федерального Центра о развитии здравоохранения трансформируется регионами в фактическую ликвидацию фельдшерско-акушерских пунктов и участковых больниц с концентрацией всех ресурсов в районных больницах. Такая стратегия основывается на умозрительном представлении о том, что медицинские машины, принадлежащие районной больнице и оснащенные всем необходимым для оказания первой помощи, доставят квалифицированного врача к больному или больного к врачу в кратчайшие сроки. Ресурсы на развитие здравоохранения были выделены в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» в соответствии именно с этой логикой. Но сельские дороги и климат в большей части страны таковы, что машины – в лучшем случае – обслуживают административные центры муниципальных районов, а больные в поселениях оказываются брошенными на попечение фельдшеров (там, где они остались), постепенно превращающихся в знахарей – ввиду отсутствия элементарных лекарств, а также оборудования и знаний.
Посреднические функции регионов – не имманентное системе деления свойство; оно скорее идет от имперской и советской традиции, порождая сегодня конфликты и несуразности, характерные для империи и СССР. От этой части имперской и советской традиций вполне можно отказаться.
 Претензии поселения не определяются его статусом. Фото Бориса Бабанова (НГ-фото) |
От усадьбы до района
В 131-м Федеральном законе (имеющем, как показано выше, весьма опосредованное отношение к местному самоуправлению и самоорганизации местных сообществ) определены четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В действительности это не типы поселений, а уровни организации и функционирования муниципального пространства. В нем реализуется некоторое феноменологическое многообразие муниципалитетов, существование которого формально не задано корпусом законов о местном самоуправлении. Это многообразие, в свою очередь, формируется за счет того, что федеральные, окружные, столичные и региональные структуры представлены на территориях муниципалитетов, и за счет отношений между уровнями муниципального пространства.
Например, городские округа, в которых размещены ЗАТО (такие как Северск), принципиально отличаются от городских округов, в которых расположены столицы субъектов Федерации (такие как Томск). Муниципальные районы, в которых расположены разного рода зоны (экономические, игровые, пограничные и пр.), принципиально отличаются от обычных сельских муниципальных районов. Городские поселения, ранее бывшие районными центрами, принципиально отличаются от городских поселений – слобод, возникших когда-то вокруг промышленных предприятий и НИИ советской экономики. Поселения российской глубинки принципиально отличаются от поселений в пригородах столиц субъектов Федерации, хотя по закону они имеют один и тот же статус.
Нормативно-правовые рамки муниципальной жизни ни в коей мере не учитывают имеющееся (и практически не описанное) многообразие муниципальных образований, что порождает множество проблем как в собственно муниципальной жизни, так и в отношениях между муниципальными властями, с одной стороны, и федеральными и региональными властями – с другой. В одних муниципалитетах сконцентрировано множество предприятий и организаций федерального, окружного, регионального подчинения, в то время как в других они практически не представлены.
Так как бюджеты местного самоуправления формируются за счет налогов и сборов, в том числе и с работников предприятий и организаций, то там, где на территории муниципалитетов размещены такие организации, наполняемость бюджетов выше. Там же, где таких организаций нет, муниципалитеты практически полностью зависят от потока ресурсов, идущего из регионов и Федерации.
Без формальной экспликации этой неоднородности нельзя учесть сложившееся многообразие муниципалитетов и, соответственно, корректировать систему сбора и распределения ресурсов в зависимости от типа муниципалитета.
Кроме того, сама структура муниципального пространства содержит совершенно излишний посреднический уровень муниципальных районов. Факт существования муниципальных районов приводит к тому, что ресурсы, распределяемые Федерацией и регионами на нужды поселений и городских поселений (в которых люди и живут), концентрируются районными муниципальными властями и осваиваются ими – в свою пользу – по той же логике, которой руководствуются региональные власти.
Муниципальные районы, как и субъекты Федерации, представляют собой унаследованную от СССР посредническую структуру. Муниципальные районы опосредуют отношения распределения ресурсов между регионами, с одной стороны, и городскими поселениями и поселениями, с другой. Органы управления муниципальными районами дислоцированы, как правило, в городских поселениях и поселениях, ранее бывших районными центрами и имеющими собственные органы муниципальной власти. Они имеют нормативные функции распределения ресурсов и концентрируют управление образованием, здравоохранением и пр. в той части и объеме, которая им приписана законом о местном самоуправлении.
Муниципальные районы, как правило, – прямые наследники административных районов СССР. Первый секретарь райкома КПСС по объему полномочий и распорядительных функций был в какой-то мере соразмерен имперскому помещику. Причем полнота власти у него была не меньшей, чем при имперском праве – особенно в те времена, когда колхозники, к примеру, не имели паспортов и трудовых книжек и, следовательно, были прикреплены к своему сельскому месту работы и жительства.
Существенную обязанность «партийного помещика» (какой для имперского была забота о крепостных) составляло обеспечение населения района полагающимися ему ресурсами, согласно нормам снабжения и обеспечения, а также изъятие «излишков» ресурсов для сдачи Центру или для перераспределения в пределах района.
Постсоветские административные районы во многом были приватизированы районными элитами, которые использовали советскую ресурсную инерцию для первоначального накопления капитала. В частности, некоторые руководители и специалисты колхозов и совхозов, приватизировав землю, достаточно успешно сформировали вполне рыночные предприятия. Другие ресурсы, расположенные на территории районов, такие как леса или вода, также были явно или неявно приватизированы, оказавшись в распоряжении или владении членов районных, городских и региональных элит.
Административные районы после распада СССР во многом потеряли свои функции посредников в изъятии ресурсов и их распределении, передав их подразделениям федеральных, окружных и региональных государственных ресурсных контор. В дальнейшем, после издания ФЗ-131, административные районы, казалось бы, преобразовались в муниципальные районы с весьма расплывчатыми функциями. Но, с другой стороны, они сохранились как совокупность отделов, инспекций и прочих подразделений федеральных, окружных и региональных структур, дислоцированных на территориях муниципальных районов.
Муниципальные районы не являются муниципалитетами по определению. Это не более чем функциональное образование, расположенное в районном центре – городском поселении или поселении – и занятое в основном распределением ресурсов, получаемых им из регионов и федерального Центра. Избыточность уровня муниципальных районов видна невооруженным глазом.
