Ростислав Туровский
Каждый должен учиться возделывать свой антикризисный сад.
Фото Романа Мухаметжанова (НГ-фото)
Роль регионов в российской политике в связи с кризисом возрастает: на региональные власти ложится сейчас очень существенная и не всегда заметная из Центра нагрузка. Противоречие же в том, что вследствие централизации у региональных властей недостаточно свободы и полномочий, чтобы справляться с ситуацией своими силами.
С этой точки зрения в 98-м году положение регионов было лучше – в 90-х им была предоставлена достаточно высокая степень автономии, и губернаторам удавалось справляться с протестными настроениями на местах и останавливать рост социальной нестабильности. Вообще в 90-е годы именно консервативный характер губернаторской политики, которая характеризовалась в официально-либеральной риторике как препятствующая реформам, помогал сглаживать последствия этих реформ – так называемой шоковой терапии и других.
Громадье планов: болезненное расставание
Сегодня региональные власти ощущают последствия кризиса в полной мере: разработанные и продуманные ранее бюджеты приходится пересматривать и урезать, причем без гарантий того, что будет реализован хотя бы этот сокращенный бюджет. А за цифрами стоят определенные проекты, с которыми связывались перспективы и которые определяли долгосрочное развитие территорий. Амбициозные стратегии, которые разрабатывались в регионах последние годы, реализовать уже не удастся. Отменяются и многие программы, с которыми были связаны краткосрочные перспективы. Например, даже в Петербурге власти отказываются от финансирования таких крупных инфраструктурных проектов, как Орловский туннель и «Надземный экспресс», зависло решение вопроса о реконструкции аэропорта «Пулково» и его передаче в концессию частным инвесторам. Аналогичную политику проводят финансово-промышленные группы, от которых зависит региональная экономика. Останавливаются машиностроительные заводы, сокращают инвестиционные программы и снижают производство металлурги, угольщики, химики и др. От этого сильно страдают «металлургические» и «угольные» регионы – такие как Челябинская, Кемеровская, Липецкая, Вологодская области и др. Вообще - все регионы со слабо диверсифицированной экономикой. Под вопросом реализация инвестиционных программ ОГК и ТГК, созданных на месте РАО «ЕЭС России» и питающих электричеством всю страну. Кстати, иностранные ФПГ также снижают свои расходы, что, например, замедляет создание новых крупных центров российского автомобилестроения в Петербурге, Калуге и Татарстане. Регионам не до грандиозных планов, их засасывает текучка.
Регионы вынуждены идти на сокращение расходов по той причине, что резервов на региональном уровне создано не было. Качество бюджетного планирования у региональных властей низкое. Попав в ситуацию дефицита бюджета после длительного периода, характеризовавшегося профицитом, регионы оказываются не в состоянии справиться с ситуацией и ждут помощи от Центра. Многие губернаторы, которые фактически лишены возможности что-либо предпринять или боятся проявить инициативу, ждут со стороны федерального Центра готовых решений. Об антикризисных программах регионального уровня говорится довольно много. Однако в реальности регионы, которые полностью рассчитывают на административную и финансовую поддержку со стороны Центра, не в состоянии адекватно реагировать на сложившуюся ситуацию, не в состоянии разработать и реализовать полноценную антикризисную программу.
Центр, отдавая себе отчет в том, какую важную роль для его будущего играет стабильный региональный уровень, уже предпринял ряд адекватных мер: повысил региональную ставку налога на прибыль, обеспечив дополнительную прибавку региональным бюджетам, перераспределил акцизы на ГСМ на региональный уровень, обеспечил регионам дополнительную бюджетную помощь.
Что касается стратегического планирования, к внедрению которого региональные власти последние годы активно подталкивались, то оно учитывало исключительно сценарий неуклонного и беспрерывного улучшения ситуации в российской экономике, то есть представляло собой не более чем экстраполяцию существующих тенденций. Изъян этой логики имеет принципиально-методологический характер: в расчет не принимается цикличность экономического развития. Такое игнорирование циклического характера экономики – дань политической моде, законодателем которой был Владимир Путин, пришедший к президентской власти с тезисом об удвоении ВВП. Кризис обнажил несостоятельность подобных построений.
Рост протеста в регионах – еще один непреложный и неизбежный факт. Тенденции эти усиливаются разочарованием – несколько лет населению обещали, что жизнь будет лучше и лучше, приучали его к социальному оптимизму, «кормили» обещаниями светлого будущего. Которое, как стало теперь очевидно, не наступит.
Особенно сложной ситуация обещает быть в тех регионах, где динамика имела ярко выраженный позитивный характер: с высоты, как известно, падать больнее. Это столичные регионы, мегаполисы, моногорода с крупными предприятиями, то есть городская Россия с населением, амбиции которого сильнее, чем у периферийных жителей.
Эта территория была проблемной для партии власти и в докризисный период, поскольку «Единая Россия» опиралась именно на управляемые периферии. Теперь в городах следует ожидать новых и более сильных всплесков недовольства. Первыми такими всплесками стали акции автомобилистов, которые прошли в крупных городах Дальнего Востока и Сибири. В очередной раз растет и выплескивается на улицы недовольство пенсионеров в связи с отменой в ряде городов, например в Ижевске, транспортных льгот.
 С протестом на местах назначенные руководители справляться не умеют. Фото Александра Шалгина (НГ-фото) |
У отношений элит и населения появляются новые основания
Региональные власти находятся в ситуации необходимости, с одной стороны, не допустить массового протеста населения и в этой связи – существенного сокращения социальной части бюджета. С другой стороны, перед региональными властями стоит прямо противоположная задача – «спасти» бизнес-группы, которые находятся с этими властями в симбиотических отношениях. Ярким примером такого рода стала политика московских городских властей в отношении «приближенных» строительных компаний.
Подобная ситуация имела место в прошлом десятилетии и была для предшественников нынешних губернаторов менее тяжелой. Многие из региональных руководителей 2000-х для регионов – «чужие», ставленники госкорпораций вроде «Российских технологий» и прочих подобных групп. У них нет навыка коммуникации и прямой работы с населением, у них низкий рейтинг, это фигуры совершенно не публичные. Таковы на первый взгляд парадоксальные, а в действительности закономерные последствия применения механизма властной вертикали. Позиции назначенных и управляемых из Центра губернаторов-«винтиков» в кризисное время оказались очень уязвимыми. Примечательно в то же время, что их-то как раз Кремль и Белый дом инстинктивно оберегают, в то время как идут активные разговоры о грядущих отставках совсем других – опытных и публичных губернаторов-«долгожителей», многие из которых еще способны удержать ситуацию в своих вотчинах под контролем и могут Центру пригодиться. Впрочем, некоторые опытные и успешные губернаторы тоже проявились в сфере экономической политики не лучшим образом, что показала история Московской области.
При этом продолжение ротации губернаторов неизбежно, и в этом плане президентом должны быть продуманы «антикризисные» меры в кадровой политике, которые, по всей видимости, пока не разработаны. Губернаторские посты должны занять люди, способные ответить на новые вызовы. От этой их способности не в последнюю очередь будет зависеть рейтинг федеральных властей и, в частности, президента, который их назначает.
Вообще вся бюрократическая машина вынуждена будет перестраиваться в соответствии с новыми требованиями недовольного общества. Кризис положил конец действию прежнего социального контракта, заключенного между элитами и населением, – контракта о взаимном невмешательстве во «внутренние дела». Функционирование этого договора было основано на относительной материальной обеспеченности населения, наличии рабочих мест и возможности самореализации. Эти факторы действовали приблизительно последние пять лет, сегодня их действие прекращается. Придется менять подходы в работе с избирателями, в частности, «Единой России», успех избирательных кампаний которой до сих пор был основан на административном ресурсе. Иначе она начнет терять голоса в пользу КПРФ и «Справедливой России» – чего, впрочем, полностью предотвратить не удастся в любом случае, и итоги региональных выборов ближайших лет это продемонстрируют. Региональные выборы в октябре прошлого года уже показали первые, пусть слабые, признаки снижения общественной поддержки «Единой России», например, в Иркутской области.
Под влиянием новых вызовов система должна утратить свой моноцентризм и тем самым приобрести адаптивность, гибкость, устойчивость. Важно, чтобы это направление изменений не вступило в противоречие с политическими установками федерального Центра – от него тоже потребуется проведение более гибкой политики. Потребуются новые управленцы, способные быстро сориентироваться, адаптироваться к новым реалиям. Антикризисный менеджер – настоящий герой сегодняшнего, вернее, уже вчерашнего дня, но это фигура риторическая, а не реальная: специалистов с навыками работы в кризисных условиях в России никогда не готовили. В 90-е годы задача подготовки кадров не ставилась вообще. Кадры, которые будут рекрутироваться в ближайшей перспективе, сложились в 2000-е годы, когда ресурсов было достаточно, а публичность, умение убедительно отстаивать свою позицию перед гражданами не были востребованы. Нынешней бюрократии и единороссам придется осваивать эти навыки в процессе работы на руководящих постах в регионах и на выборах.
