Выбор новаторов

Система кормления сегодня главное основание сильного государства.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Как это происходит во многих странах, стремящихся решить проблемы в сфере экономики и/или государственного управления, в России был объявлен новый курс – на модернизацию. Безусловно, это стало главным политическим событием уходящего года. Не думаю, что продуктивно заниматься поиском определения понятия «модернизация», подходящего для нашего случая, поэтому ограничусь чисто описательной формулировкой: «сверху» были обозначены намерения изменить к лучшему положение дел в стране – главным образом (но не только) в названных сферах – и были предприняты разного рода действия по реализации этих намерений.

Сначала, в мае–июне, была создана и приступила к работе Комиссия по модернизации и техническому развитию при президенте РФ. Затем, 10 сентября, Дмитрием Медведевым был предложен для обсуждения широкой публике некий предварительный план изменений – в статье «Россия, вперед!». Наконец, 12 ноября в Послании Федеральному собранию инициатор модернизации развил основные идеи нового курса и дал соответствующие поручения правительству, а 21 ноября Владимир Путин и «Единая Россия» на съезде этой организации поддержали инициативу президента.

В политической повестке дня модернизация стала темой № 1. Вне обсуждения идеи и практических аспектов модернизации не смог остаться никто. Толкования смысла модернизации, соображения о том, как и что нужно делать, и даже отчеты о следовании новому курсу переполнили СМИ.

Способ

Центральным пунктом дискуссий о модернизации, несомненно, является проблема достижения ее цели – перехода к современному типу экономического развития, основанному на высокотехнологичном, наукоемком производстве, а не на экспорте сырьевых ресурсов – без проведения политической реформы.

С одной стороны, очевидно, что демократизация сама по себе не может решить экономических проблем страны, но и утверждать, что в случае ее проведения все обязательно пойдет вразнос, нелогично. С другой стороны, несмотря на то что вертикаль власти не смогла обеспечить нового качества экономического роста в благоприятных экономических условиях, можно ожидать, что в условиях кризиса на всех этажах вертикали сработает инстинкт самосохранения и программа модернизации будет выполнена – потому что «иного не дано».

Так или иначе, выбран был второй вариант. В мире такой сценарий реформ осуществлялся неоднократно, завершаясь различными исходами, и получил терминологическое обозначение «авторитарная модернизация». Но в каждой стране, где приходилось решать схожие проблемы, способ их решения и результаты зависели во многом от весьма специфических обстоятельств, сложившихся к моменту начала модернизации. Ключ к пониманию возможностей и ограничений российской модернизации – в анализе общих и особенных характеристик нынешнего политико-экономического управления (governance), которое и предполагается преобразовать.

Стартовые условия

В классическом исследовании Барбары Геддес «Дилемма политиков», выполненном на латиноамериканском материале, центральной проблемой авторитарных режимов признается проблема «создания соответствующего сочетания стимулов, направляющих и ограничивающих поведение должностных лиц». Под этим углом зрения вертикаль власти предстает как такой инструмент для подчинения нижестоящих элитных групп вышестоящими, который работает не только посредством угрозы применения негативных санкций «сверху», но и путем создания позитивных стимулов к лояльности. Режим создает для участников вертикали власти селективные стимулы, предоставляя доступ к неким дополнительным благам, недоступным для тех, кто в вертикаль не включен.

Говорить о том, что цель правящей группы – сохранить и упрочить собственную власть, сколь справедливо, столь же и недостаточно: подобное стремление присуще любым обладателям власти по определению. Конкретизируя это положение применительно к российскому режиму, можно сказать, что его стратегическими целями являются создание и поддержание устойчивого экономического и социального порядка, при котором относительное экономическое благополучие населения и патронаж обделенных материальными благами и зависимых от государства социальных групп (пенсионеров, молодежи, бюджетников и т.п.) определяются конкретными политиками и проводимым ими политическим курсом, но не политическими и экономическими формальными институтами.

В начале 2000-х годов достижению этой цели режима (возможно, не сразу осознанной) соответствовала политика централизации ресурсов и «изъятия» в пользу правящей группы автономии у всех уровней власти и институтов. Спустя какое-то время значительный объем этих ресурсов и автономии стал распределяться среди частных лиц, находящихся на службе режима. По сути, Центром/правящей группой была неявно осуществлена неформальная институционализация политической ренты, которой ранее «самостоятельно и под свою ответственность» распоряжались политики и чиновники разных уровней. Единственное условие, которое были обязаны соблюдать включенные в вертикаль власти подчиненные акторы, состояло в том, чтобы их рентоориентированное поведение было приспособлено к целям российского режима. В 1990-е годы установлению такого типа принципал-агентских отношений между Центром и региональными и местными элитами препятствовали недостаток политических ресурсов у правящей группы и общий экономический спад.

В 2000-х годах в ходе централизации и концентрации власти в руках правящей группы ситуативное сочетание двух обстоятельств – благоприятной макроэкономической конъюнктуры, обеспечивавшей высокий экономический рост, и неурегулированности прав частной собственности – позволило Центру не только принуждать политиков и бюрократов нижестоящих уровней действовать в интересах правящей группы, но и вознаграждать их за это в должном объеме. Вертикаль власти относительно дешево в плане издержек контроля и успешно в плане стимулов позволила решать проблемы принципал-агентских отношений по схеме «кормления» агентов с неформального согласия принципала.

В народной политологии многие стороны этого процесса получили яркие и эмоционально окрашенные определения. Вертикально-властные позиции и должности называются «кормушки». Чиновники и политики «крышуют» бизнес, чтобы на него не «наезжали» другие официальные лица и организации. За получение бюджетных инвестиций фирма должна отдать часть средств – «откат» – тому государственному или муниципальному деятелю, который помог ей эти средства получить. Предполагается, что все это частные делишки, пусть даже и приобретшие системный характер.

Но на самом деле такой механизм политико-экономического управления служит главным основанием сильного российского государства, позволяя поддерживать и развивать на всех его уровнях способность управлять социально-политическими и экономическими процессами. Эту способность, конечно, не нужно рассматривать в свете абстрактных нормативных требований к государству вообще. Данный порядок является нормой для нынешнего российского государства, которое приобретает сословно-классовые черты: оно действует в интересах всего сословия, включенного в вертикаль власти, и так как для экономического развития необходимы частные ресурсы, то и в интересах их владельцев.

Неурегулированность отношений и прав собственности заставляет, в свою очередь, частных предпринимателей искать эксклюзивной защиты у власти, вкладывая ресурсы как в публичные проекты, осуществляемые от имени власти, так и в фактически принадлежащие представителям власти частные предприятия.

Позитивные стимулы для подчиненных акторов работают в связке с угрозой наказания «сверху», которое может осуществляться как за то, что вместо «законной» конвертации позиционных привилегий в частные блага при соблюдении интересов принципалов подчиненные акторы начинают действовать вопреки этим интересам, так и за то, что показатели экономического развития по отраслевой линии и социально-экономические показатели в территориальном разрезе не достигают требуемого Центром уровня, что подрывает легитимность и стабильность режима.

Перспективы

Вызванное экономическим кризисом значительное снижение доходов от экспорта сырья и, как следствие, прекращение роста поставили правящую группу перед непростым выбором. Централизация ресурсов в существующих условиях уменьшает доли ренты подчиненных акторов, и соответственно нужно либо усиливать контроль за их деятельностью, либо создать новые источники «кормления», чтобы обеспечить их лояльность. При этом вопрос об урегулировании прав собственности не ставится, так как его решение предполагает проведение политической реформы.

Курс на модернизацию представляет собой понуждение подчиненных акторов предпринять совместно с Центром попытку создания новых точек роста, позволяющих продолжить практику «кормления». В таком развитии событий заинтересованы и желающая восстановить собственную экономическую мощь правящая группа, и стремящиеся компенсировать собственные выпадающие доходы подчиненные акторы. Но для этого им теперь нужно приложить значительно больше усилий и освоить специальные знания и навыки – так будут созданы условия для перспективных в плане получения прибыли несырьевых производств.

Проблема в том, что, несмотря на очевидную выгодность такого рода деятельности, всегда найдутся деятели, которые направят свою энергию на поиски новых способов извлечения ренты вместо того, чтобы вносить свой вклад в экономическое развитие и уже за счет этого удовлетворять собственные потребности, а также те, кто попросту не сможет заниматься политикой развития в подведомственной им сфере/территории.

Таким образом, успех модернизации надо связывать с тем, каково будет соотношение представителей государства, которые предпочтут ради обеспечения собственных эгоистических интересов вложиться в новый курс, и тех, которые не захотят или не смогут «работать по-новому». Если победят первые, то они помогут реализоваться новым видам бизнеса, вытянув благодаря этому и себя (прежде всего), и экономику страны из нынешнего состояния. Правда, при этом сословно-классовое государство оформится окончательно, а значит, встанет задача социальной модернизации. Если же победят уклонисты и неумехи, то «сверху» придется усиливать контроль за всеми и вся, что заведет модернизацию в тупик, так как о ненасильственности ее проведения придется забыть. А это автоматически поставит вопрос о проведении политической реформы.