Владимир Семеновский
В Калязине 18 тысяч занятых. 12 тысяч из них работают в Москве.
Фото Юрия Пирогова (PhotoXPress.ru)
Региональная политика требует серьезной наладки. Об этом профессор географического факультета МГУ, эксперт Института города Леонид СМИРНЯГИН рассказал ответственному редактору «НГ-сценариев» Владимиру СЕМЕНОВУ.
– Леонид Викторович, при общении с региональными и особенно с муниципальными властями разговор всегда сводится к тому, что у регионов слишком многое забирает Центр. На определенный момент политическое значение и антикоррупционный смысл децентрализации были внятны – в 80 с лишним субъектах Федерации понемногу украсть легче, чем много в одном Центре. С сегодняшней точки зрения, в ретроспективе, эта система выглядит перевернутой.
– Я не согласен по многим пунктам, кроме главного. Действительно, происходит финансовая централизация. Задуман Бюджетный кодекс так, что половина остается на местах, половина идет в Центр. Эта пропорция нарушена: более 60% уходит центральной власти. Мне это кажется печальным. Мне как раз в этом видится прямой путь к резкому возрастанию коррупции, потому что происходит перераспределение средств, а всякое перераспределение – это коррупциогенный механизм.
Пригляд в Центре гораздо хуже, чем пригляд на местах, где за этим следит сам обыватель. А муниципальные финансы разворовать особенно трудно, тем более в маленьком городе. Мы все видим, мы знаем, кто чем занимается. В этом и заключается идея федерализма, муниципальной системы: передача власти на как можно более низкий уровень.
Смысл федерализма в том, что гражданин создает три уровня власти: федеральную, региональную, местную. Каждой из них он поручает отдельные задачи, поэтому они друг с другом не связаны. Он дает им совершенно разные деньги. У каждого из них свой бюджет. Он выбирает их на разных выборах. Они не подчиняются друг другу, это очень важно. Каждый занимается своим делом, но задачи, которые перед ними стоят, должны быть обеспечены финансово. Если местные власти не способны задачи выполнить, начинается передача средств сверху. Это, конечно, разрушает самостоятельность муниципалитетов, они не способны вести самостоятельную политику. При том что передается вниз не так и много: система трансфертов это, по разным оценкам, – от 15 до 20% федерального бюджета. Передача идет по довольно строгим схемам, и по качеству этих схем мы во многом опережаем некоторые западные страны.
Властная вертикаль, о которой Путин говорил в 2001 году, подразумевала соподчиненность внутри федеральной власти. В федеральной власти пятая часть сидит в Москве, а все остальные в регионах. Вот между этими частями и нужна вертикаль, а подчиненность всех уровней власти в федеративной стране – это, конечно, нонсенс.
– Но централизация теоретически должна была бы давать больше возможностей для проведения сильной региональной политики. Руль у такого государства должен был бы быть крепче, но что-то я довольных рулежкой мало видел.
– Не забудьте только, что в советское время государству принадлежали 95% производительных сил, а сейчас, по разным оценкам, от четверти до 40%. Все-таки госплановские времена прошли. Другое дело, что государство, конечно, – крупнейший игрок на всей этой сцене, это не вызывает сомнения. И от того, как оно будет развивать, скажем, транспортную инфраструктуру, в громадной степени зависит характер развития регионов. Я согласен, что каждый рубль федерального бюджета тратится на какой-то точке. И если руководить тем, как тратить эти деньги, то можно сильнейшим образом влиять на распределение производительных сил по стране.
– А что подправить нужно именно в региональной политике?
– Региональная политика должна быть, во-первых, социальной, она не экономическая. В условиях, когда 60% производительных сил принадлежит частным лицам, действовать опять по-госплановски – здесь мы построим металлургический завод, здесь поставим текстильные фабрики – бесполезное дело.
Рыночная экономика хороша тем, что она сама себя оптимизирует. Это ее дело. Она сама отсекает нежизнеспособные части, развивается по наиболее эффективному пути. Но, добиваясь экономической эффективности и только, рыночная экономика плохо влияет на социум. Чем меньше зарплата, тем лучше. И поэтому нужна региональная политика. Капитал идет прежде всего в самые передовые районы, игнорируя слабые. Где лучше всего условия, туда он и стремится. Богатые становятся все богаче, бедные все беднее. Если все отпустить на волю, страна пойдет вразнос. В принципе социально ориентированная региональная политика должна «подчищать» за экономикой, не допускать таких тяжелых разрывов. Ее задача – во-первых, обеспечивать целостность страны. Это и улаживание противоречий между регионами, подавление попыток сегрегации, сепаратизма. Во-вторых, снижение диспропорций по модели «здесь бедный – здесь богатый», недопущение чрезмерного расхождения в уровнях жизни. И, в-третьих, это то, что на Западе называется территориальной справедливостью. Люди в каждой точке страны имеют право на одинаковое обслуживание государством. Они все равны. А то получается логика – этот город не может собрать много налогов, поэтому мы не строим здесь канализацию.
Региональная политика должна быть направлена на благосостояние граждан, а не на повышение эффективности производства. Что волнует регионалистов прежде всего? Есть очень сильная тенденция приспособить региональную политику для выжимания максимально высоких темпов экономического роста. Существует такое мнение: давайте мы рванем, а потом перераспределим плоды успеха в пользу отставших. Но перераспределение – это прежде всего коррупция. Не может быть такой позиции – Курганская область неэффективна для инвестиций, ну ничего, зато они пошли в Москву. Надо продумать систему льгот, может быть, вести инфраструктурную политику, прежде всего в Курганской области. Выравнивать условия по стране, не допускать образования безнадежных «ям». Давайте оттуда все уедем, и ничего! Нельзя допускать таких лакун, дыр в ткани государства.
– Но вы согласитесь, один из главных тормозов развития страны в целом – низкая мобильность населения.
– Есть такая проблема: кому помогать – местам или людям. Если людям – то при неудачных условиях им надо помогать переезжать и жить в комфортных природно-климатических зонах. Но тогда надо забыть о целостности страны, оставив гигантские территории пустыми. При этом многие люди не мигрируют не только оттого, что они не могут. «Любовь к родному пепелищу» тоже дело не пустое. Это нормальное право людей жить по месту своего рождения. Они должны получить достаточный спектр социальных ролей, хорошие условия для заработка и так далее. А сгонять их в те места, где их пребывание выгодно предпринимателям, это не очень правильно. Я понимаю, что тут противоречий полным-полно. Если капитал не хочет куда-нибудь идти, то его за волосы не затащишь. А там много людей, как быть? Эти задачи решаются как раз с помощью региональной политики, с помощью отработанных рычагов.
Один из них мы уже назвали – финансовый.
Второй – гигантской силы рычаг: административный, разрешения и запреты. Государство может разрешить что-то делать в этом месте или запретить. Местные власти как раз этими делами прежде всего занимаются.
– Но все сразу же заподозрят тут коррупцию┘
– Они обязаны заниматься разрешительно-запретительной деятельностью. На этом участке я хочу построить что-то – нет, нельзя, здесь живут люди, бензоколонку ставить здесь не положено. Коррупция возможна, но администрирование поведения граждан – это важнейшая функция государства. Сама Конституция уже документ разрешительно-запретительный. Мы решили, что регионы будут делать это и то, а вот то и этого делать они не будут. 71-я статья – что делает Федерация, 72-я – что делают совместно Федерация и регионы, 73-я, крошечная, – все остальное делают регионы. Это уже огромной важности вещь. Я помню, как Путин ругал иркутского губернатора за то, что плохо выглядит Иркутск. Вообще-то это дело не губернатора, а мэра.
И третий важнейший рычаг – это инфраструктура. Когда государство определяет направление железной дороги, этим оно предопределяет развитие региона.
Нужно очень грамотно и аккуратно этими рычагами пользоваться, настолько они мощные.
– У меня сложилось впечатление, что приводные ремни этих рычагов как-то нездорово работают. Как провести наладку? Мы говорили о принципах региональной политики. Они, наверное, правильные. Но реализация этих принципов хромает.
– Я считаю, надо принимать все-таки федеральный закон о региональной политике. Чтобы он был мощным документом прямого действия. Какие главные исправления существующего положения требуются? Конечно, существенное перераспределение средств в пользу субфедеральных бюджетов.
Надо кое-что сделать с конкретными налогами. Тяжелый вопрос – подоходный налог, который сейчас собирается по месту работы. Поэтому все, кто ездит работать в Москву из Московской области или даже из более дальних мест, – все платят в Москве, часто оставляя свои города просто нищими. Вот Калязин на берегу Волги. 18 тысяч занятых. Из них 12 уезжают в Москву. И соответственно бюджет города пустой совершенно. Чуть подальше город Кашин. Почти никто не ездит в Москву – цветущий город! Там, конечно, есть еще ликеро-водочный завод со своими налогами. В большинстве стран подоходный налог люди платят по месту жительства, и там он является одним и главных источников пополнения местных бюджетов. И еще это очень важно психологически. Я заплатил налоги, и я могу требовать от местных властей хорошей работы. Потом налог на имущество. Он сейчас взимается по нормам чуть ли не 20-х годов БТИ. Это срамота! А для большинства стран – это основа местного бюджета.
– Если оценку поднять до реальной, то как бы не случилась революция┘
– Во-первых, поднимать надо очень медленно, во-вторых, может быть, за счет снижения других налогов. Да и выплата подоходного налога по месту жительства – тоже жуткая волынка. Это очень постепенно надо делать, но надо.
Следующая важнейшая вещь – трансфертные цены, которыми пользуются корпорации, показывая прибыль в Москве, а не там, где она была получена. У нас Налоговый кодекс довольно четко определяет, что многозаводная компания должна учитывать свои финансовые показатели в соответствии со средней арифметической из числа занятых и стоимости основных фондов. За 100% берем всю компанию, В городе N 5% занятых и 15% основных фондов. 10% прибыли должно быть учтено здесь, а не в штаб-квартире. Но компании находят кучу лазеек, чтобы обойти закон. Например, когда они продают головному офису сырье за бесценок. И получается, что N-ский завод работал в убыток! Если выстроить заслон против подобной практики, во многих местах положение дел изменилось бы радикально.
Нужно создавать систему помощи депрессивным районам. Даже в США, где таких вещей очень боятся, они в 30-х годах создали систему долины реки Теннеси. Они выделили огромную зону, не сообразуясь даже с границами штатов. И у нас самые слабые части страны часто оказываются на стыке отдельных областей.
У нас была идея, которую мы с Сатаровым отточили: региональная экономика должна быть региональной. Надо типологизировать наши районы. С помощью математических методов мы выделили восемь типов районов. И к каждому из них у государства должен быть особый подход. И к передовым районам тоже, потому что они – главный источник инфляции, они сплошь и рядом развиваются гипертрофированно. Совсем другое дело – черноземный центр или республики Кавказа.
Меня еще поражает кампанейщина. Вдруг разразилась свистопляска с моногородами. Они – жуткая проблема России еще с царских времен. В Америке тоже таких примеров полно – company towns, «города-компании». Вопрос этот подняли, а потом Минфин в прошлом году финансирование решения проблем этих городов отменил. Я тогда написал статью «Хвост виляет собакой». Минфин – это бухгалтер. Не его дело политические решения отменять.
Еще меня как ученого бесит исключительно низкий уровень региональной статистики. Мы ничего о себе не знаем. Выглядит на уровне Уганды какой-то. Есть статистика по субъектам Федерации, хотя она во многом лживая. Ниже уровнем – данные собираются, но они никому не нужны. У нас 1800 районов. В США 3000 графств. Про них можно узнать все. Областные ЦСУ данные с районных собирают, но в центре никому ничего не известно, не интересно, не нужно. Заниматься региональной политикой при таком слабом знании страны невозможно.
А существующая статистика настолько неточна, настолько плохо отражает реальность, что лучше ей не пользоваться вовсе.
Я хотел бы закончить словами моего соратника Александра Николаевича Швецова: «Надо вывести региональную политику из нынешнего состояния хаотично складывающейся практики».
