Лев Окуньков
1993 год. Угроза Конституции или уже «прогулки несогласных»?
Фото Сергея Величкина (НГ-фото)
В нынешнем году Конституции РФ исполнится 20 лет. «Юбилей, понимаешь!» – мог бы сказать первый российский президент.
Масштаб торжеств пока неизвестен. Но очередная дискуссия по поводу значения Основного закона для жизни общества и развития государства вполне реальна. Из уст отечественных правоведов, политологов, представителей правящей партии и оппозиции снова прозвучат абсолютно противоположные точки зрения о необходимости внесения конституционных поправок, принятия законов, касающиеся изменений.
Позиция правящей партии и ее лидеров до 2007 года была, как теперь говорят, «однозначной». Президент Владимир Путин не раз высказывался против внесения изменений в Основной закон: «Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок».
Однако в 2008 году позиция существенно изменилась. После внесения по инициативе президента Медведева конституционных поправок об увеличении сроков избрания президента и Государственной Думы (соответственно до 6 и 5 лет) разговоры о невозможности или нецелесообразности изменений приутихли.
Поразила скоропалительность обсуждения поправки к статьям 81 и 96 Конституции в ноябре 2008 года. Так, на принятие во втором чтении судьбоносного закона о полномочиях президента ушло несколько дней. Результат известен: 351 – «за», 58 – «против». Вот так, 15 лет власть хранила неприкосновенность Основного закона, а как захотела – враз поправила две статьи.
Координация – работа или хобби?
Конституция – это своего рода камертон для оценки существующего положения и изменений в социальной политике, в экономике, в организации государственной власти. От состояния государственного управления во многом зависит эффективность власти в целом. Конституция фактически не определяет систему исполнительной власти, глава 6 лишь регламентирует статус и полномочия федерального правительства. Поэтому многие проблемы требуют принципиальных решений. Это касается прежде всего взаимоотношений президента и правительства по управлению федеральными органами исполнительной власти.
В нынешней российской реальности не вполне понятно, кто кем руководит, а кто координирует деятельность этих органов. Согласно ст. 80 Конституции президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Вместе с тем в соответствии со ст. 1 федерального конституционного закона о правительстве этот коллегиальный орган является высшим исполнительным органом государственной власти. Далее, согласно ст. 32 федерального конституционного закона президент руководит непосредственно и через министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Таких министерств и ведомств более десятка. А что же оставлено правительству?
Оно «координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи». Существенно, что правительство осуществляет координацию деятельности министерств и ведомств, которыми руководит глава государства. Но не вполне ясно, какое значение имеет координация, если эта функция закреплена за президентом.
Очевидно, что и юридически, и фактически президент является главой исполнительной власти, и именно он должен возглавлять правительство и нести ответственность за его деятельность, за подбор кадров на должности руководителей федеральных ведомств. На мой взгляд, при отсутствии четких положений о том, кто отвечает за исполнительную вертикаль власти, невозможно обеспечить слаженную и эффективную работу всей государственной системы, противопоставить что-либо существенное и реальное коррупции.
Отсылки к общей процедуре рассмотрения дел в уголовном судопроизводстве здесь не срабатывают, за 20 лет практически ни один из руководителей центральных органов исполнительной власти не был привлечен к уголовной ответственности и осужден судом. Это всем видно и понятно. Сегодняшние реалии показывают, что на верхних этажах власти факты коррупции – обычное явление, а не сиюминутные, спонтанные действия.
Взвешенность и объективность при оценке действенности Конституции – обязательное условие для дальнейших шагов по реализации конституционных принципов народовластия, проведения эффективной социальной политики, цивилизации рыночных отношений.
Но, как показывает современная российская история, результаты такой политики, мягко говоря, не радуют. Индикатором социально-экономического состояния общества может служить незатихающий спор ученых и политиков о переходной стратегии в реформировании страны.
Одни из них считают, что экономическая и социальная политика осуществлялась под знаменем приватизации и залоговых аукционов, в результате которых 1% населения стали составлять миллионеры, миллиардеры и просто весьма состоятельные люди. Остальным же вспоминаются ваучеры и обещания получить на них по легковому автомобилю. В результате произошло легальное ограбление населения, снижение у подавляющей части граждан уровня жизни. Но на такие «издержки» развития спокойно смотрят сторонники новой модели, которые считают, что такое социальное расслоение вполне естественно при столь глубокой трансформации государства, смене политической модели, форм собственности и т.д.
По сути, такой позиции с разными оговорками придерживается правящая элита, защитными аргументами которой является не доказательство правильности стратегии дальнейшего развития страны, а прежде всего критика тех, кто позиционирует себя внесистемной оппозицией.
Да, в России пока не сформировались демократические традиции и не родились мощные политические партии, которые представляли бы интересы различных групп населения. И если мы не хотим, чтобы нынешнее политическое брожение привело нас либо к авторитаризму, либо к хаосу, то в существующих условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей.
Французская демократия за прошедшие более чем 50 лет «переварила» невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет собой, безусловно, сильную (но не диктаторскую) фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы ни одна власть не подавляла другие. С этой точки зрения можно понять оценки ряда правоведов существующей модели разделения властей. Ситуацию, когда президент координирует деятельность ветвей власти и не включается ни в одну из них, не одобряют многие юристы, обоснованно отмечая, что нельзя быть во власти и не отвечать за нее. Критическую точку зрения на этот счет высказывал видный российский специалист по конституционному праву Олег Кутафин. Он считал, что если в статье 10 Конституции говорится о разделении властей, а дальше о том, что эти ветви координирует президент, то последнему такой принцип может нравиться, но не очень понятно, что это означает с точки зрения Конституции.
В 90-е годы минувшего века предложения о поправках к Конституции затрагивали в основном перераспределение полномочий между парламентом, президентом и правительством. Это касалось парламентского контроля, назначения руководителей силовых министерств с согласия Государственной Думы, изменения порядка формирования Совета Федерации, изменения субъектного состава Российской Федерации и др.
Шансы на принятие этих поправок были ничтожны. Потому что левое большинство в Государственной Думе тех лет не имело двух третей для принятия поправок. Но даже при принятии они не прошли бы через Совет Федерации.
И все-таки Закон «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» предусматривает заслушивание отчетов правительства о результатах своей деятельности. Как эта поправка «работает» – покажет время. Но есть опасность, что при действующей конструкции государственной власти и расстановке политических сил будет трудно добиваться конституционной ответственности правительства. Тут важно учитывать – институт недоверия правительству используется в парламентских республиках других стран, когда оппозиция имеет шансы сформировать свое правительство.
При отсутствии политической конкуренции и наличии мощного административного ресурса очень быстро возрастает роль субъективного фактора. Если административный ресурс концентрируется в одних руках и нет действенных механизмов конституционной ответственности, то велик соблазн встать над всеми, ненавязчиво давать совет, хвалить депутатов, правительство, судей за успешную работу. И при этом не замечать никаких издержек от такой модели управления. Другая сторона этой проблемы заключается в слабости и неэффективности системы сдержек и противовесов, призванных исключить в любых формах узурпацию власти.
И было им послание…
Конечно, проблемы реализации положений Конституции, потребность в принятии необходимых законов могли бы быть темами посланий Конституционного суда, которые в соответствии со статьей 100 Конституции могут заслушиваться палатами Федерального собрания. Некоторые юристы расценивают представление таких посланий как некое резервное полномочие суда. Но отсутствие реальных посланий органа, который осуществляет конституционный контроль, мне кажется странным. Хотя бы потому, что многие правовые позиции суда, особенно по социальным правам граждан, имеют основополагающее значение для развития законодательства и деятельности парламента
Думаю, что такой формат общения и взаимодействия был бы полезен не только для палат парламента, но и других госорганов и, безусловно, для граждан России. Мнения высококвалифицированных юристов Конституционного суда могли бы еще и упреждать многие попытки искажения буквы и смысла Конституции.
Видимо, нельзя ставить знак равенства между неизменностью и стабильностью Конституции. Отдельные поправки в Конституцию и даже изменения в упомянутые выше статьи не обязательно должны быть обусловлены коренными изменениями в расстановке политических сил.
Изменение может потребоваться и в условиях стабильной обстановки, в результате согласованных усилий всех ветвей власти. Но при условии, когда такое единство не вытекает из интересов одной правящей партии.
В плену старых схем
В последние годы опубликовано несколько проектов новой Конституции, подготовленных институтами и общественными фондами. Безусловно, эта работа заслуживает внимания и благодарности. Есть ли потребность в принятии нового Основного закона или пока ее еще нет – дело другое. Важно, что такая работа идет и она как минимум учитывает или, как нынче принято говорить, «мониторит» социально-политические, правовые, экономические и многие другие процессы в их увязке с конституционным законодательством. И в этом важность ежедневной, порой рутинной работы высококвалифицированных правоведов, политологов, экономистов, психологов, представителей партий и общественных движений, не обремененных привилегиями служебного положения.
С этой точки зрения создание для этих целей авторитетного общественного органа было бы весьма полезным делом.
К сожалению, предложения подобного рода уже были, но остались невостребованными. Достаточно вспомнить Обращение Государственной Думы к президенту Путину о необходимости создания представительного рабочего органа по подготовке поправок к Конституции Российской Федерации (от 28 июня 2000 года). Тогда, на стадии рассмотрения в первом чтении внесенных президентом важных федеральных законов, депутаты предлагали президенту инициировать создание упомянутого органа по подготовке конституционных поправок, которые в дальнейшем могли бы быть рассмотрены в установленном порядке. Однако рабочий орган так и не был создан.
Начало дискуссии в парламенте 5 января, несмотря на разные позиции фракций, показывает только приближение к этой теме. Надежды некоторых фракций на то, что путем издания федеральных конституционных законов можно «подправить» Конституцию, весьма призрачны. Ведь после трехкратного отклонения ею представленных президентом кандидатур на должность председателя правительства палата может быть распущена и будут назначены новые выборы. Примерно то же самое может произойти после выражения недоверия правительству.
