Елена Новикова
«Повезло, что не в браслетах», – тихо радовался младший менеджер.
Фото РИА Новости
Сегодня в России сформировалась такая реальность, в которой право более не способно существовать и тем более цивилизованно развиваться в отрыве от экономики, равно как и наоборот, право (или правовое государство) предопределяет эволюционное развитие всех сторон жизни общества.
Универсальным индикатором правового государства является степень развития в обществе правовых институтов и основных принципов такой модели. К числу этих принципов относятся: подчинение государства праву; приоритет прав человека и обеспечение формального законного равенства всех граждан, без учета их близости к власти; независимое правосудие; гарантированное право собственности и т.д.
Увы, в нашей стране ни один из этих принципов в полной мере не реализован. Статья 1 Конституции РФ, гласящая, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство, пока еще во многом остается декларацией.
Власть либо по недомыслию, либо намеренно продолжает делать все, чтобы Россия как можно дольше задержалась в переходных лабиринтах на пути к правовому государству. Отсюда – обращение властной элиты к образу и подобию государства тоталитарного, опирающегося на «ручное управление» экономикой и обществом, использующего в качестве основного инструмента насилие и выражающего интересы не социума, а коррумпированной номенклатуры и бизнеса, извлекающего ренту из власти. Эта ситуация становится для страны все более угрожающей.
Важнейший приоритет ближайшего будущего – формирование принципиально новой правовой (в первую очередь уголовно-правовой) политики в экономической сфере, обеспечивающей реальную защиту права собственности, устраняющей такие антиинституты, как квазилегальный передел собственности и др. Собственники, предприниматели и просто граждане должны быть ограждены от правового произвола. При этом роль правоприменительной практики как средства в его обеспечении является ключевой.
Перспективы дальнейшего развития страны в значительной степени зависят от того, чьи интересы станет реально обеспечивать тот или иной закон – стоящей у власти партии или всего общества. Это станет своего рода индикатором, показывающим, в каком государстве мы будем завтра – в правовом или номенклатурно-бюрократическом.
Государственная политика в области уголовного права отвечает еще на один очень важный и даже определяющий для общества вопрос: какова ее основная цель – предупреждение преступлений или наказание? Это одновременно и проблема, и дилемма. Рациональный подход к ее разрешению обоснован известным российским правоведом Сергеем Гогелем. По его мнению, если основная наука (уголовное право) пришла к заключению, что преступность – явление социальное, то роль уголовной политики, во-первых, состоит в том, чтобы изучить меры, применяемые современным культурным человечеством в борьбе с этим явлением. А во-вторых, оценить эти действия главным образом с точки зрения их целесообразности: в какой мере они ослабляют вредные последствия преступности. Уголовная политика не может не быть важнейшей составной частью внутренней политики государства, и тот вектор, в сторону которого изменилась внутренняя политика, также определяет в целом изменение политики уголовной.
Бизнесмены – на нары, капиталы – за рубеж?
Российское общество оказалось в парадоксальной ситуации. После длившейся в течение 20 лет попытки строительства рыночных отношений по сей день действует система уголовной репрессии с «родимыми пятнами» эпохи социализма, фактически подавляющая их нормальное развитие. И при этом ни одной амнистии в отношении предпринимателей так и не было проведено, что можно расценивать как системную ошибку, которую необходимо исправлять в спешном порядке.
Вопросы частного бизнеса по-прежнему остаются вотчиной и прерогативой уголовной юстиции. Из повестки работы правительства эта проблематика выпала вообще. Существует и по-прежнему широко применяется на практике уголовная ответственность за незаконное предпринимательство и за получение дохода в отсутствие причиненного кому-либо материального ущерба. Неадекватно широкое толкование получили статьи УК о мошенничестве и о так называемой самолегализации. За ними закрепилось определение «посадочные». Именно эти нормы зачастую служат вовсе не делу борьбы с преступностью, а используются для передела собственности, устранения конкурентов, сведения с ними счетов и т.п., что неизбежно приводит к серьезным негативным социально-экономическим последствиям и порождает препятствия формированию нормальных условий для развития бизнес-среды.
В итоге, согласно оценкам нашего Центра правовых и экономических исследований, за последние 20 лет российскими судами признаны виновными в совершении уголовных преступлений 18,7 млн. человек. Сегодня, с учетом поправок на смертность и повторность преступлений, судимость имеют почти 30% взрослого мужского населения. Из них свыше 2 млн. – лица, осужденные (или привлекавшиеся к ответственности) за деяния, связанные с предпринимательством. В основном – представители малого и среднего бизнеса.
Надо ли удивляться, что только за 2010 год количество индивидуальных предпринимателей в стране сократилось почти на 500 тыс. человек. Тогда же прекратили свою деятельность 45,3% коммерческих организаций. Не отсюда ли печальное соотношение: у нас в течение ряда лет доля малого и среднего бизнеса в ВВП России не превышает 20%, в то время как в индустриально развитых странах она составляет 50% и более.
Экспертное исследование экономических последствий искажения правового поля, проведенное группой юристов и экономистов нашего центра, выявило и человеческую составляющую этих негативных процессов: значительным числом политиков, чиновников, специалистов в области права, экономики и государственного управления отрицается, что описанное состояние является социальной реальностью. Именно это и побудило нас приступить к поиску аргументов, дополняющих наши качественные оценки количественными, некоторые из них приведены выше. Мы убеждены, что значительное число негативных эффектов – как для экономики, так и для эмоционального состояния общества – следует оценивать не только с учетом прямых (как процент потерь от ВВП), но и косвенных издержек от чрезмерной криминализации.
В сегодняшней России уголовное преследование бизнеса уже не является сугубо юридическим вопросом. Проблема обрела характер экономической и нередко влечет за собой утрату собственности и свободы, бегство мозгов и отток капитала. Подобные риски являются сегодня неизбежными атрибутами любой самостоятельной экономической деятельности. При этом немало политиков, чиновников, специалистов в области права, экономики и государственного управления продолжают отрицать, что описанное состояние является печальной социальной реальностью.
Обширная уголовная репрессия в отношении предпринимателей стала одним из факторов, влияющих на состояние инвестиционного климата в стране. Жесткая политика применения уголовного права в сфере экономики стала причиной возникновения в России такой фобии, как страх перед ведением бизнеса. Если в стране ежегодно возбуждается свыше 200 тыс. дел экономической направленности, надо ли удивляться потерям и человеческого, и денежного капитала? Только в 2011 году из России «утекло» свыше 80 млрд. долл. Специфика России – это сохранение ситуации, при которой комфортно существует лишь бизнес, сросшийся с государственными чиновниками и защищенный административным ресурсом или криминалитетом.
Здесь вспоминаются слова Лиона Фейхтвангера о событиях в Германии начала XVIII века: «Выискивали богатых и состоятельных людей, не имевших связей и не состоявших в родстве с придворными или членами парламента. Против них возбуждали дело за незаконное приобретение имущества и угрозами, вымогательствами, лжесвидетельствами доводили самых безупречных до того, что они выплачивали требуемую сумму, лишь бы избавиться от судебного разбирательства. Даже против покойников возбуждали дело, если они оставили порядочное состояние».
Сегодня уже ясно, что необходима незамедлительная корректировка политики применения уголовного права в экономической сфере. Следует существенно пересмотреть цели такой политики и законодательное регулирование, причем не так, как это делается обычно, то есть силами исключительно самой уголовной юстиции.
Вектор изменений должен определяться не только и не столько юристами-правоведами, сколько экономистами, экономическим блоком правительства, прежде всего МЭР и Минфином, а также Центральным банком, с участием авторитетных экспертов и с обязательным учетом мнения бизнес-сообщества, с опорой на многофакторную оценку экономических и социальных последствий принимаемых законодательных решений.
В силу особенностей российского образования нашим юристам катастрофически недостает экономических познаний, да и математику они недолюбливают. И это в то время, когда необходимо на регулярной основе использовать новый для нас и очень эффективный метод экономического анализа права, который хорошо известен в мире как law&economics. Такой экономический анализ права стал активно развиваться на Западе в 60-х годах прошлого века. Междисциплинарный подход к изучению приобрел большой вес в США и с тех пор он успел значительно повлиять на мировоззрение юристов во всем мире.
Независимый суд – во главу угла!
Как удачный пример межведомственного сотрудничества можно назвать совместную работу юристов и экономистов по подготовке программы «Стратегия-2020». В частности, разработанная экспертной группой Концепция модернизации уголовного законодательства в сфере экономики стала и продолжает оставаться предметом серьезного общественного дискурса.
В ней наряду с гуманизацией и модернизацией политики в области уголовного права предложены системные меры, обеспечивающие становление независимой системы правосудия. Кроме того, должна быть сформирована и профессиональная и влиятельная структура для координации всей правовой политики. Необходимо создать институты независимых комиссий вообще и общественных экспертиз по уголовным делам и законопроектам в частности. Только так можно обеспечить верховенство права во всех сферах жизни и прежде всего в экономике.
Реальность такова, что предполагаемые изменения могут не понравиться судьям, защищающим ведомственные интересы. И чиновникам, которые осуществляют «руководство» судами и судьями. Однако положение дел усугубляется, и сегодня реформирования судопроизводства все более настойчиво требуют уже не только специалисты, а целые слои населения.
 Силами полиции торговец холестерином нейтрализован. Фото Антона Белицкого/PhotoXPress.ru |
Обсуждение сколько-нибудь значимой экономической или социальной проблемы (происходит ли это в научной аудитории, телестудии или среди граждан, выражающих свой протест, в том числе в форме уличной активности) заканчивается одним и тем же выводом: для общественного мира нужен независимый суд, каковой, как это ни грустно признать, в России отсутствует. И дело здесь не в том, что у нас нет честных и профессиональных судей. Просто судебная система действует не в соответствии с правом, зачастую следуя сложившейся практике, для которой вынесение коррупционного (то есть заказанного властью или «денежным мешком») судебного решения является не эксцессом, а обычным делом.
Таким образом, становление системы независимого правосудия нуждается в проведении целого комплекса безотлагательных действий, среди которых:
– исключение влияния председателей судов на процесс назначения судей, назначение на должность судьи на конкурсной основе;
– выборы председателей судов на ограниченный двумя-тремя годами определенный срок; запрет избираться председателем суда на новый срок;
– отделение от квалификационных коллегий судей экзаменационных коллегий как независимого органа, состоящего на паритетных началах из судей, представителей других юридических профессий и гражданского общества;
– введение процедуры отрешения судей от должности в порядке импичмента, объявляемого Государственной Думой по ходатайству, возбужденному Высшей квалификационной коллегией судей;
– отнесение административно-хозяйственных вопросов к компетенции администратора (директора) суда, не являющегося судьей;
– введение процедуры конституционного обжалования разъяснений и толкований пленумов и президиумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ;
– создание стандартизированной системы электронных копий судебных актов судов общей юрисдикции (аналогично системе, существующей в арбитражных судах);
– совершенствование системы судебной статистики и отчетности и обеспечение ее полного и систематического опубликования в открытой печати и сети Интернет;
– обеспечение в судебной практике внедрения международных стандартов независимого правосудия.
Независимые прокуроры
С учетом международного опыта особое внимание при таком реформировании нужно обратить на создание и активизацию реальных форм гражданского контроля, таких как независимые комиссии, парламентские расследования, институт независимых прокуроров и т.п. На данный момент перечисленные формы контроля в России практически отсутствуют или малозаметны. Мы – единственная из всех европейских и даже развивающихся стран, в которой их роль сведена до такого уровня.
В частности, независимые прокуроры (лица внештатные, но – процессуальные) проводят полноценное расследование уголовно наказуемых деяний, в то время как парламентские комиссии на такое расследование не уполномочены. Общим является то, что и те и другие действуют в ситуациях, когда, в силу различных причин, оценка общественно значимых событий сторонними лицами пользуется большей степенью доверия, нежели оценка официальных властей. Потому что эти люди не состоят на госслужбе, не представляют постоянно действующие официальные органы, им не свойственен «коллективизм» как принцип безответственности за принятие решений, они назначаются в особом порядке, что сводит к минимуму возможное манипулирование ими.
В России существует законодательство о парламентских расследованиях, однако действующим Федеральным законом от 27 декабря 2005 года этот институт оказался подвергнутым чрезмерной бюрократизации, увяз в процессе создания и функционирования различных комиссий, в установлении порядка утверждения выводов, их реализации и т.д. Наконец, он был опутан всевозможными ограничениями самих тем парламентских расследований.
Центр координации и концептуальной разработки правовой политики
Еще одним средством упорядочения правовой сферы жизни общества мог бы послужить специально созданный экспертный орган для координации и концептуальной разработки правовой политики, а также для профессиональной оценки последствий реализации различных законодательных инициатив. Современное состояние законопроектных работ, правоприменения и судопроизводства дает все основания утверждать о наличии серьезных проблем, выходящих за рамки собственно юридической сферы и порождающих негативные социальные и экономические последствия. Причем эти издержки либо не замечаются, либо вовсе отрицаются официальными структурами.
Если исходить из всего множества проблем и причин неэффективной работы правовой системы, то назрела острая необходимость учреждения независимой структуры, которая могла бы осуществлять неангажированную и высокопрофессиональную оценку состояния правовой сферы и вырабатывать предложения о проведении в ней необходимых изменений, ориентируясь при этом на принцип верховенства права.
Целесообразным видится создание при президенте РФ общественной экспертной организации. Скажем, Центра публичного права и правовой политики, который мог бы заниматься разработкой концепций развития правовых отраслей и институтов, мониторингом, правовым и экономическим анализом действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики, независимой оценкой состояния правоохранительной и судебной систем, профессиональной экспертизой законопроектов, разработкой рекомендаций по совершенствованию законодательства, правоприменения и правосудия.
Чьи вклады отберет Швейцария?
Не будет преувеличением сказать, что реализация принципов верховенства права – один из наиболее эффективных правовых путей борьбы с другой серьезной нашей болезнью – коррупцией. Согласно ежегодному отчету GlobalIntegrityIndex, Россия вошла в число стран, успехи которых в борьбе с коррупцией можно назвать слабыми, а по данным Transparency International, Россия в индексе восприятия коррупции в 2012 году среди 176 стран мира заняла 133-е место, сравнявшись с Гондурасом.
В связи с этим нельзя не остановиться и на тенденции появления и распространения действия международных и наднациональных правовых инструментов, таких как:
– организация ГРЕКО (Группа государств против коррупции);
– антиклептократические правовые инициативы зарубежных стран, которые помогают выявлять недостатки национальной правовой политики и стимулируют государства к проведению необходимых законодательных, институциональных и практических реформ.
ГРЕКО – международная организация, созданная Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-участников антикоррупционным стандартам Совета Европы. Она была учреждена 1 мая 1999 года с целью оказания помощи государствам-членам в антикоррупционных усилиях путем выявления на основе взаимных оценок недостатков действующих национальных антикоррупционных механизмов, а также как площадка для обмена передовым опытом в области предупреждения и выявления коррупции.
В соответствии с уставом организации любое государство, подписавшее и ратифицировавшее Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию либо Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, автоматически становится ее членом и принимает на себя обязательства проходить процедуры международной оценки. Российская Федерация присоединилась к ГРЕКО. При этом, оценивая состояние дел в России, эксперты ГРЕКО специально отметили необходимость максимального расширения участия институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией на всех стадиях и уровнях.
Другой наднациональный правовой инструмент – так называемые антиклептократические правовые инициативы. Это относительно новая тема, вызывающая большой интерес профессионального сообщества. В рамках этих инициатив в Великобритании, Швейцарии, США и некоторых других странах внесены важные изменения в законодательство о коррупции, которые позволяют блокировать и конфисковать имущество юридических лиц и граждан, не являющихся резидентами данных стран.
Указанные новации в законодательстве стран, традиционно считающихся финансовыми центрами, могут повлиять не только на динамику и потоки российского капитала, но и на перераспределение финансовых потоков в международной банковской системе, появляется шанс усилить интерес отечественного и иностранного капитала к расширению инвестиционной активности в России.
Не отвечать сегодня на вызовы современного правового развития – значит, признавать удручающее состояние собственной правовой системы, которое наш замечательный юрист Сергей Алексеев обозначил как «крушение права», лишать себя шанса на будущее. Мы дошли до той точки падения, когда необходимо вернуться к невыученным урокам, наконец признать и учесть собственные ошибки, использовать свой и чужой позитивный опыт… Чтобы воспринять новые вызовы времени для формирования здоровой правовой системы, построенной на принципах верховенства права.
