Виктор Корякин В начале августа 1999 г. начались и широкомасштабные боевые действия в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации с привлечением значительного числа военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел. Активное вооруженное противоборство здесь продолжается и сегодня. Все это свидетельствует об актуальности законодательного определения правового статуса участников контртеррористических операций, правового регулирования их социальной защиты.
ДЛЯ КОГО ДОКУМЕНТ?
Вот, например, есть Закон РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах". Но распространяется ли он на участников контртеррористических операций, проводимых на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации после 1 августа 1999 г.?
Чрезвычайное положение в Северо-Кавказском регионе не вводилось, зоной вооруженного конфликта указанный регион не объявлялся. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. # 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" в данном регионе проводятся контртеррористические операции, под которыми понимаются специальные мероприятия, направленные на пресечение террористических акций, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористических акций. Текст Федерального закона "О борьбе с терроризмом" понятий "вооруженный конфликт", "чрезвычайное положение", "боевые действия" не содержит. Все это говорит о том, что проведение аналогии между контртеррористической операцией и вооруженным конфликтом, между правовым статусом участников контртеррористических операций и правовым статусом участников боевых действий и вооруженных конфликтов неправомерно.
В пользу данной точки зрения свидетельствует и практика нормотворчества в данной сфере. Так, 16 мая 1995 г. принят Федеральный закон # 75-ФЗ, которым действие Закона РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" распространено на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений МВД России, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике. Даже в тот период, когда еще не использовалось понятие "контртеррористическая операция", и, казалось бы, указанный Закон РФ мог автоматически действовать в отношении участников боевых действий в Чеченской Республике, законодатель счел нужным и целесообразным разработать и принять специальный закон.
НЕУВЯЗКИ
Вместе с тем следует подчеркнуть, что обширная нормативная правовая база социальной защиты участников контртеррористических операций, созданная с августа 1999 г. по настоящее время, включает в себя практически весь объем льгот, гарантий и компенсаций, содержащихся в Законе РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", а по некоторым позициям даже превосходит его (например, в части выплаты "боевых денег"). Однако отсутствие законодательного закрепления указанных мер является существенным изъяном нормативно-правовой базы социальной защиты участников контртеррористических мероприятий.
Требует нормативного закрепления подзаконными актами и порядок реализации ряда правовых норм Федерального закона "О борьбе с терроризмом". Так, статьей 20 указанного ФЗ предусмотрено возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом. В частности, установлено, что в случае гибели лица, принимавшего участие в борьбе с терроризмом, членам семьи погибшего и лицам, находящимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере
100 000 руб. Если лицо, принимавшее участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу за счет средств федерального бюджета выплачивается единовременное пособие в размере 50 000 руб. В случае, если лицо, принимавшее участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило ранение, не повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу выплачивается единовременное пособие в размере 100 00 рублей.
Однако до сих пор порядок производства указанных выплат не определен. Не прояснен также в нормативном порядке вопрос о том, производятся указанные выплаты в дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию или же они выплачиваются по выбору пострадавшего лица.
Специфической особенностью нормативно-правовой базы социальной защиты участников боевых действий на Северном Кавказе является то, что установленные указанными нормативными правовыми актами дополнительные гарантии и компенсации рассчитаны в своем действии только на период прохождения военнослужащими военной службы в составе воинских частей, привлекаемых к борьбе с незаконными вооруженными формированиями и поддержанию правопорядка в данном регионе. После убытия оттуда военнослужащий, если он не стал инвалидом вследствие ранения, полученного в период боевых действий, по своему статусу, дополнительными гарантиями и компенсациями практически ничем не отличается от других военнослужащих, что представляется не вполне справедливым (исключение составляет, пожалуй, лишь право таких военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на внеконкурсное поступление в государственные учебные заведения, чего не имеют военнослужащие, не являющиеся участниками боевых действий).
ОДНИМ ПОМОГАЮТ, ДРУГИМ - НЕТ
И еще один вопрос, вытекающий из практики применения законодательства о социальной защите участников боевых действий и членов их семей. Он связан с определением порядка использования внебюджетных средств, выделяемых для оказания материальной помощи семьям погибших и раненых при исполнении обязанностей военной службы военнослужащих дополнительно к установленным законодательством обязательным выплатам.
В настоящее время сложилась ситуация, когда к членам семей военнослужащих, погибших при различных обстоятельствах исполнения ими обязанностей военной службы (боевые действия в Афганистане, вооруженный конфликт в Чеченской Республике 1994-1996 гг., контртеррористические операции в Республике Дагестан и Чеченской Республике 1999-2001 гг., катастрофа АПЛ "Курск"), применяются различные подходы по определению размеров оказания дополнительной материальной помощи.
В соответствии с Правилами расходования денежных средств на оказание единовременной материальной помощи пострадавшим участникам контртеррористических мероприятий, проводимых на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей за счет добровольных пожертвований, утвержденными постановлением правительства РФ от 2 июня 2000 г. # 432, единовременная материальная помощь оказывается только участникам контртеррористических операций и их семьям. На семьи военнослужащих, погибших в первую чеченскую кампанию, а также в других вооруженных конфликтах, данное постановление не распространяется, что создает определенную социальную напряженность в обществе, приводит к многочисленным обоснованным жалобам и обращениям членов семей погибших военнослужащих в различные инстанции.
Имеются и другие не проясненные до конца в правовом отношении проблемы в сфере правового урегулирования социальной защиты военнослужащих - участников боевых действий и членов их семей. Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы социальной защиты участников боевых действий.
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Каковы же могут быть пути совершенствования данного законодательства?
Прежде всего следует отметить необходимость законодательного закрепления дополнительных гарантий и компенсаций, предоставляемых участниками контртерористических мероприятий, проводимых на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации. Как уже отмечалось, сегодня правовые нормы о социальной защите указанной категории военнослужащих содержатся, главным образом, в подзаконных нормативных правовых актах - указах президента РФ, постановлениях правительства РФ, ведомственных документах.
Можно было бы, думается, использовать следующие способы (или варианты) решения данной проблемы.
Первый. По опыту предыдущей чеченской кампании разработать и принять закон, распространяющий действие Закона РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" на участников контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации, а также на участников миротворческих операций (Косово, Босния и Герцеговина, Сьерра-Леоне и др.).
Второй. Разработать и принять закон, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Закон РФ "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", изложив его название в следующей редакции: "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, участвующим в миротворческих и контртеррористических операциях".
Однако указанные варианты не устраняют существенного недостатка данного Закона РФ: действие большинства установленных им дополнительных гарантий и компенсаций рассчитаны только на период участия военнослужащих боевых действиях и иных чрезвычайных ситуациях. После окончания участия военнослужащих в боевых действиях и вооруженных конфликтах действие указанного закона в отношении данных военнослужащих прекращается.
В связи этим можно было бы рассмотреть еще два варианта решения рассматриваемого вопроса.
Третий. Разработать и принять закон о внесении дополнений в Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации (приложение к Федеральному закону "О ветеранах"), дополнив его Республикой Дагестан, Чеченской Республикой, государствами, где российские военнослужащие выполняют (выполняли) миротворческие функции, а также государствами - бывшими республиками СССР, в которых в конце 80-х - начале 90-х годов двадцатого столетия происходили вооруженные конфликты с участием российских военнослужащих.
Четвертый. Разработать и принять единый закон "О статусе участников боевых действий", которым предусмотреть законодательное закрепление дополнительных гарантий и компенсаций участникам боевых действий как на период их участия в боевых действиях, вооруженных конфликтах, миротворческих и контртеррористических операциях, так и после их окончания.
