"Ближний Восток-2020: вероятно ли всеобъемлющее урегулирование?"

"Согласие есть продукт взаимного непротивления сторон..."

Под таким интригующим названием в канун нового, 2010 года в небольшом населенном пункте Ас-Сувейма на иорданском побережье Мертвого моря по инициативе РИА Новости и Совета по внешней и оборонной политике (СВОП), под эгидой Международного дискуссионного клуба «Валдай» была проведена представительная международная конференция, посвященная проблемам взрывоопасного региона.

В этом форуме принимали участие известные специалисты – бывший председатель правительства и министр иностранных дел, экс-директор Службы внешней разведки России, а ныне президент Торгово-промышленной палаты РФ Евгений Примаков, заместитель министра иностранных дел РФ Александр Салтанов, руководитель Совета по внешней и оборонной политике Сергей Караганов, известные российские специалисты по Ближнему Востоку, а также эксперты из США, Великобритании, Франции, Израиля, Египта, Ирана, Иордании, Ливана, Палестины, Саудовской Аравии, Сирии, Турции, Бахрейна и Лиги арабских государств (ЛАГ).

РОССИЙСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Подготовка конференции включила «упреждающее» издание «стартового» документа для участников дискуссии, который был составлен известным арабистом – Чрезвычайным и Полномочным Послом, советником председателя правления ГК «Внешэкономбанк» Александром Аксененко и главным редактором журнала «Россия в глобальной политике», членом президиума СВОП Федором Лукьяновым в тесном творческом взаимодействии с другими российскими экспертами и политологами.

Лейтмотивом этого доклада стал тезис о том, что на Ближнем Востоке ускоряется процесс смены политических поколений, регион стоит на пороге фундаментальных перемен. В ближневосточных странах существует гигантский вакуум безопасности, который усугубляется сочетанием традиционных проблем и новых вызовов (распространение оружия массового уничтожения, растущий дефицит водных ресурсов и пр.). Авторы сделали печальный, но, по-видимому, совершенно справедливый вывод в отношении того, что обсуждавшиеся вплоть до сегодняшнего дня модели урегулирования конфликтов на Ближнем Востоке в значительной степени исчерпали себя. Поэтому требуется поиск принципиально новых подходов, которые учитывали бы динамику происходящих изменений.

Со своей стороны применительно к ближневосточному конфликту авторы выдвинули три основных варианта возможных действий на перспективу.

Первый – модель так называемого навязанного урегулирования, применяемого в условиях, когда сами стороны конфликта не способны договориться, прийти к соглашению. Не исключено, говорилось в докладе, что среди арабов и израильтян найдется достаточно сторонников такого подхода. Взаимные уступки легче оправдать давлением извне, сдобренным финансовым «пряником», как это было при заключении кэмп-дэвидских соглашений между Египтом и Израилем.

Второй вариант – расширение посреднического формата за счет вовлечения новых участников из числа быстро развивающихся держав, в том числе таких стран, как Китай, Индия, Малайзия, ЮАР, не имеющих негативного наследия в отношениях с государствами Ближнего Востока.

Наконец, третий вариант – институализация статус-кво и снижение общего уровня насилия. Поясняя эту мысль, авторы доклада отмечали, что они в данном случае опираются на следующее рассуждение. Если в сегодняшних обстоятельствах достижение всеобъемлющего политического решения невозможно, то по крайней мере можно ставить целью укрепление безопасности, избежание насильственных действий и войн, будь то террористические или партизанские атаки против Израиля или ответные военные акции израильской армии.

Помимо ближневосточного конфликта авторы доклада проанализировали динамику ситуации в Ираке и Афганистане и пришли к тревожному выводу. В случае ухода из них иностранных войск там вряд ли удастся сохранить хотя бы относительную стабильность. Кроме того, «освободится» большое количество профессиональных боевиков, которые могут обратить взоры на соседние государства, откуда они родом. «Это среди прочего потребует координации усилий спецслужб разных стран как в регионе, так и вне его, поодиночке остановить подобную волну едва ли возможно», – констатируется в докладе.

Организаторы мероприятия очень профессионально сумели провести дискуссию. В ней превалировали живые, краткие и конкретные выступления, которые вызвали весьма широкую полемику.

При всем различии нюансов суждений преобладающим в высказываниях участников было мнение о том, что военно-политическая ситуация на Ближнем Востоке неуклонно «сползает» к новому обострению, чреватому очередным взрывом. Произойти это может в результате нарастания палестино-израильских противоречий вследствие все более раздражающего влияния иранского фактора, краха попыток урегулирования в Ираке и других причин.

В своем выступлении Евгений Примаков отметил, что без серьезного продвижения по пути урегулирования ближневосточного конфликта трудно избежать нового издания интифады и ответных жестких действий Израиля. Салтанов настаивал на том, что политическое руководство стран региона должно в полной мере осознать опасность нынешней патовой ситуации, когда поиски мира фактически приостановлены.

ВЗГЛЯДЫ ИЗНУТРИ И СПОРЫ ИЗВНЕ

На этом фоне особый интерес вызвали выступления представителей сторон, непосредственно вовлеченных в конфликт, прежде всего – бывшего премьер-министра Палестинской национальной автономии (ПНА) Ахмеда Куреи, а также израильских политиков и экспертов.

К сожалению, надо признать, содержание этих речей оптимизма не прибавило. Ахмед Курея, например, выставил целый список претензий в отношении политического курса нынешнего руководства еврейского государства. «Линия Израиля, – сказал экс-премьер ПНА, – заключается в консервации существующего статус-кво, стремлении к окончательному присоединению территорий Западного берега реки Иордан, изменению в пользу еврейского государства демографической ситуации в Иерусалиме». Наряду с этим Курея признал, что острый конфликт между руководством Палестинской национальной администрации и ХАМАС, контролирующим сектор Газа, играет крайне негативную роль. Базируясь на подобного рода анализе обстановки, бывший премьер-министр выдвинул тезис о том, что в создавшихся условиях начать переговоры с Израилем было бы «большой ошибкой» для палестинцев. Израильтяне не станут идти на компромиссы по принципиальным вопросам и в силу этого переговоры превратятся лишь в «прикрытие» для реализации их односторонних планов.

Израильские представители с такой постановкой вопроса не согласились и брать на себя ответственность за тупики переговорного процесса не стали. Со своей стороны они акцентировали стремление Израиля иметь дело с ответственными палестинскими политиками, способными гарантировать безопасность еврейского государства, «которых пока не видно».

Одним из ключевых тем дискуссии по палестино-израильскому противостоянию был вопрос о возможных параметрах международного содействия возобновлению переговорного процесса.

В ходе обсуждения этой темы Ахмед Курея посетовал на то, что в настоящий момент такого рода международное содействие является недостаточным, вследствие чего палестинцы остались «один на один» с израильским руководством, которое занимает очень жесткую позицию.

В этом контексте автору данной статьи пришлось вступить с палестинским политиком в полемику, напомнив, что палестинцы сами в немалой степени способствовали созданию этой ситуации. В свое время наша страна в качестве коспонсора мирного процесса выступила за создание механизма переговоров, при котором контакты в «узком», двустороннем формате должны были сочетаться с периодическим проведением пленарных заседаний под эгидой коспонсоров, то есть «международного зонтика».

После «запуска» мадридского процесса в конце 1991 года такая схема начала функционировать. Однако затем, в 1992–1993 годах, она была заменена – с согласия и при активном участии палестинского руководства – на так называемый «формат Осло» (закрытые переговоры, по существу – вне рамок Мадридского мирного процесса). Возможно, подобный ход и позволил ускорить выработку проектов двусторонних документов, однако в дальнейшем выяснилось, что «продавить» их реализацию через неподготовленное общественное мнение – и среди палестинцев, и внутри израильского общества – оказалось делом неподъемным. При этом возможности внешнего влияния оказались сведенными к минимуму.

В ходе дискуссии многими высказывалась мысль о том, что к сегодняшнему дню возможности переговоров в двустороннем формате исчерпаны и добиться подвижек можно только путем усиления давления «внешних», внерегиональных «брокеров» на стороны конфликта, задействования в этих целях всего арсенала средств, в том числе международных наблюдателей и сил по поддержанию мира.

Надо признать, такие подходы вызвали достаточно негативную реакцию ряда экспертов из состава израильской делегации. Их возражения сводились к тому, что попытки навязывания главным «действующим лицам» в регионе политических рецептов третьих стран не приведут к стабильности и миру. Мир, по мнению этих израильских специалистов, может быть только продуктом, созданным усилиями самих договаривающихся сторон.

Один из ведущих арабских политологов, генеральный директор каирского медиахолдинга «Аль-Ахрам» Таха Абдель Алим таким образом резюмировал состоявшийся обмен мнениями между представителями палестинской и израильской делегаций. «На сегодняшний день, – сказал египтянин, – между израильтянами и палестинцами существует полная нестыковка позиций по ключевым проблемам урегулирования». «Не думаю, что в условиях, когда в Израиле у власти находится крайне правое правительство, а в Газе – ХАМАС, можно добиться мира», – заявил он.

ЧТО ДЕЛАТЬ ТЕПЕРЬ?

Автор этих строк в своем выступлении привлек внимание к тому, что ситуация вокруг Ирана, война в Ираке, быстрое увеличение конфликтного потенциала расположенного в непосредственной близости от Ближнего Востока стратегического пространства Африканского Рога (Сомали, эфиопо-эритрейское противостояние) еще более осложняют условия, в которых происходят поиски «исторического компромисса» между Израилем и арабскими государствами. С учетом этого представляется необходимым по-новому (в более широком контексте) сформулировать повестку дня и список потенциальных участников будущих переговоров и эвентуальной системы безопасности.

Другой важный аспект региональной ситуации – проблема взаимоотношений с руководством радикальных группировок, роль и влияние которых в последние годы растет, в том числе – вследствие вялости предпринимаемых на дипломатическом фронте усилий, отсутствия каких-либо позитивных результатов в поисках мирных развязок ближневосточного конфликта. Причем ряд таких группировок получил достаточно высокую степень легитимности по итогам проведенных выборов. Наиболее важный пример этого рода – усиление политического веса и влияния ХАМАС.

Совершенно очевидно, что Израиль за стол официальных переговоров с ХАМАС и подобного рода радикальными группировками никогда не сядет. Вместе с тем стороны конфликта, в том числе и израильтяне, постоянно выдвигают определенные требования к ХАМАС, «Хезболлах» и другим группировкам, тем самым де-факто признавая их значимую роль в происходящем. В этом контексте встает вопрос, в каких формах можно было бы обеспечить привлечение такого рода организаций к выработке компромиссных решений.

Было бы нереалистично ставить вопрос о придании равного статуса участников будущих переговоров государствам региона и военно-политическим организациям радикального толка. В силу этого переговоры можно было бы организовать в виде «двухъярусного» мероприятия.

Как представляется, полноправные участники – государства и международные (региональные) организации – должны были бы иметь возможность ведения работы по «традиционным» схемам – пленарные заседания, заседания проблемных групп и т.п. Что касается неправительственных организаций и объединений, в том числе военно-политических группировок, то они могли бы образовывать своеобразный «нижний» переговорный «ярус» в виде общественно-политических «кокусов», где также вырабатывались бы подходы к обсуждаемым проблемам.

Моление о мире? Или о войне? Фото Reuters

В данном плане можно было бы опереться на уже апробированный опыт «родосской формулы» непрямых переговоров, который в свое время (в 1949 году) позволил прийти к заключению временных соглашений о перемирии между арабами и Израилем.

На конференции немало говорилось о том, что переговорный процесс по ближневосточным проблемам должен быть возобновлен. Но здесь встает проблема определения конкретных целей, ориентиров, схем разблокирования, вокруг которых, собственно, будет идти дискуссия.

Приходится констатировать, что в настоящее время работа по ключевому – «субстантивному» – направлению ближневосточного мирного процесса практически не ведется. Прошло уже несколько лет после опубликования известной «Дорожной карты». Потеряли свою актуальность временные параметры, указанные в этих предложениях. Очевидно, что на замену этому документу должен быть разработан новый. Его название могло бы быть, скажем, «Основные принципы ближневосточного урегулирования».

Скорее всего четверке международных посредников будет нелегко решить задачу разработки такого документа. Ее усилия должны быть дополнены региональными сторонами. Это могли бы быть такие государства, как Египет (крупнейшая страна арабского мира, «пионер» мирных переговоров с Израилем), Саудовская Аравия (автор «арабской мирной инициативы» 2002 года, возможный ведущий донор мероприятий по установлению мира в регионе), Иордания (страна, имеющая длительный и в целом успешный опыт контактов с израильтянами).

Важно было бы предпринять еще одну попытку реанимировать многосторонний процесс в виде деятельности по меньшей мере четырех рабочих групп – по контролю за вооружениями и региональной безопасности, по водным ресурсам, по беженцам, по экономическим вопросам.

Достаточно откровенные беседы с участниками встречи «Валдайского клуба» привели к убеждению в отношении того, что для «запуска» масштабного политического процесса на Ближнем Востоке потребуется помимо прочего сильный политико-психологический импульс, подобный поездке Анвара Садата в Иерусалим, проложившей путь к кэмп-дэвидскому переговорному процессу. Возможно, это могло бы быть приглашение израильских представителей на заседание ЛАГ или, наоборот, участие арабской делегации в заседании израильского Кнессета. Однако сегодня такого рода проекты кажутся слишком смелыми, не вытекающими из превалирующих тенденций развития ситуации в регионе.

Мирный Ближний Восток сегодня немыслим без адекватного решения проблемы нераспространения оружия массового уничтожения. С большой тревогой эксперты говорили о том, что угроза распространения ОМУ становится все более реальной. В отношении Ирана некоторыми из участников было высказано мнение, что руководство этой страны взяло курс на создание всех предпосылок (научных, технологических, финансовых) для производства ядерного оружия, откладывая, однако, реализацию этого решения до момента, когда для этого сложатся условия, в том числе в плане развала режима ядерного нераспространения, сконструированного в совершенно иной международной обстановке четыре десятилетия назад.

На наш взгляд, проведенная дискуссия позволяет сделать следующие выводы.

1. При нынешнем ведении дел в вопросах мирного урегулирования ни сегодня, ни в 2020 году стабильности и безопасности в регионе Ближнего Востока не будет. Возрастает опасность возникновения столкновений с участием как регулярных сил, так и военизированных группировок.

2. Для предотвращения такого сценария развития событий требуется выработка новых концепций, которые можно было бы положить в основу возобновленного мирного процесса.

В этом контексте необходимо, в частности, признать, что к сегодняшнему дню решены те «блоки» ближневосточного кризиса, которые относительно легко поддавались стратегии «размежевания», в том числе территориального (мирные договоры между Египтом и Израилем, Иорданией и Израилем.) Но данный метод выявил свою ограниченность в тех случаях, когда достижение такого рода размежевания является крайне сложным делом. Это прежде всего относится к ключевой проблеме ближневосточного урегулирования – палестино-израильскому конфликту.

Все более очевидной становится целесообразность формирования совершенно новой стратегии поисков «формулы безопасности» на палестинских и израильских землях. Необходимо признать ограниченность попыток «поделить» все составляющие функционирования властных структур на крайне ограниченной территории палестино-израильского противостояния. Нужно ставить вопрос о создании своего рода «единого пространства безопасности» на всех палестинских и израильских землях. В рамках осуществления этой концепции потребуется создание достаточно сильных и авторитетных органов совместного мониторинга ситуации и принятия решений как законодательного, так и оперативно-распорядительного характера. В практическом плане придется наладить эффективную систему совместных практических мероприятий (проведение совместного патрулирования и т.п.).

Эта – двусторонняя или даже многосторонняя (в случае привлечения представителей третьих стран) – система безопасности должна быть органично связана с региональной системой коллективной безопасности.

3. Новые предложения и концепции могут быть разработаны в процессе подготовки встречи по Ближнему Востоку в Москве Российской Федерацией. Предварять эту работу должна подготовка экспертным сообществом рамочной ближневосточной концепции региональной безопасности, рассчитанной на взаимный учет и взаимную увязку интересов и озабоченностей всех основных расположенных здесь государств. Вслед за этим можно было бы провести серию двусторонних и многосторонних консультаций в рамках «официальной дипломатии» для проработки пакета документов по созданию системы региональной безопасности. Эту работу и должна венчать представительная международная конференция по всеобъемлющему урегулированию на Ближнем Востоке.

Естественно, «одним махом» решить накопившиеся проблемы региона было бы нереально. В силу этого в рамках конференции можно было осуществить формирование рабочих групп по следующим ключевым направлениям работы в направлении создания системы региональной безопасности:

– выработка общерегионального документа (Хартия региональной безопасности), регулирующего взаимоотношения между расположенными здесь странами;

– формирование региональных органов поддержания мира и обеспечения безопасности (региональный Совет безопасности с участием всех расположенных здесь стран, а также наиболее важных внерегиональных спонсоров мирного процесса);

– создание единого экономического пространства, разработка общерегиональных проектов (энергетика, водоснабжение и т.п.).

В дальнейшем функционирование этих групп могло бы послужить основой для проведения заключительного раунда переговоров в рамках Международной конференции по региональной безопасности и принятия итоговых документов, в том числе Хартии региональной безопасности (кодекса поведения стран региона), которые предусматривали бы такие меры, как создание Центра миротворчества, формирование миротворческих бригад (представляет интерес, что африканские страны уже в практическом плане работают над реализацией такой задачи) и т.п. Следовало бы также создать Центр мониторинга для осуществления функций контроля за выполнением совместных соглашений и договоров в сфере безопасности.

4. Только переход к практическим действиям в этом направлении может создать основу для того, чтобы через десять лет – в 2020 году – Ближний Восток превратился, наконец, в регион мира, безопасности, динамичного экономического и социального развития.

В организационном плане вполне логичным путем для создания условий «переориентации» региона в сторону мирного, предсказуемого развития является подготовка – в соответствии с российским предложением – московской встречи по проблематике всеобъемлющего урегулирования на Ближнем Востоке.