Леонид Сафронов В 12-м номере «НВО» нынешнего года была опубликована статья Владимира Плетнева «Нужен не контроль, а управление ОПК», содержание которой выражено подзаголовком «Учреждение Военно-промышленной комиссии не означает возрождение Миноборонпрома».
Жизненные наблюдения подтверждают, что подобное мнение весьма распространено. Особенно в среде военных, в настоящем или в прошлом связанных с заказами вооружений и военной техники. Большинство из них считает, что если придумать федеральный орган исполнительной власти, который создаст правила и по этим правилам будет управлять предприятиями оборонной промышленности, то «успехи наши вчетвером не снести».
Конечно, сейчас напрямую отдавать команды не удастся, хотя бы потому, что нет ни нормативных, ни реальных возможностей не только руководить, но и вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий.
Да этого и не было никогда. Многие считают, что девять оборонных министерств СССР фактически управляли сотнями предприятий ОПК, на которых работали миллионы людей. Предприятиями, имеющими сложнейшие кооперативные связи, отстоящими друг от друга на тысячи километров. Подумайте, однако, реально ли было нечто подобное даже при штате в 900–1000 человек?
Министерства представляли собой, говоря современным языком, управляющие компании, которые реализовывали необходимые для советского государства функции. Отраслевое управление осуществлялось на уровне крупных головных предприятий, имеющих юридическую или фактическую филиальную сеть. Под фактической филиальной сетью понималась система долгосрочных договорных отношений. Существовали и различные научно-производственные объединения, выполнявшие те же функции отраслевого управления.
Многие думают, что существовавшая в СССР Военно-промышленная комиссия (ВПК) осуществляла управление оборонными министерствами. Но и это не так. ВПК готовила крупные проекты – если продолжать аналогии, некоторый аналог современных федеральных целевых программ. Кстати, большинство из них начиналось с фразы «Принять предложения ┘ о создании┘». Штат комиссии был невелик, но его вполне хватало для реализации функционального, а не отраслевого управления.
Большинство из этих «Постановлений Совета Министров СССР и ЦК КПСС о┘» обеспечивали взаимодействие предприятий в рамках реализации соответствующего проекта. Причем многие предприятия были не оборонными. Таким образом, ВПК являлся мостом не между Минобороны и промышленностью, а между предприятиями промышленности, «завязывая» их в такие проекты. Благодаря этому на одних и тех же предприятиях выпускались трактора и боевые машины пехоты, пассажирские самолеты и самые совершенные бомбардировщики.
Мост между Минобороны и промышленностью существует – это заказывающие управления. Правда, их наличие в составе Минобороны не соответствует ни духу, ни букве административной реформы. Заказ вооружения и военной техники – это не дело Минобороны. Административная реформа требует создания заказывающего Агентства (контролирующая Служба уже создана). Во многих странах именно так организовываются закупки, причем и в интересах военно-технического сотрудничества.
Например, в США, принимая заказ от Великобритании на производство 90 ракет Tomahawk, поручают его реализацию Оборонному департаменту, который занимается заказами для американских вооруженных сил. Интересно, что деньги поступают в бюджет США, а уже оттуда осуществляется заказ новых ракет, причем Оборонный департамент в контракте «расписывает» всех соисполнителей с указанием конкретной доли финансирования. Эти данные публикуются на соответствующем сайте. Подобным же образом организовано и участие 10 государств в разработке многофункционального самолета 5-го поколения F-35.
Многие скажут: ну, и давайте восстановим старую схему государственного управления. Но ее восстановить невозможно, да и не нужно. Многие помнят философские сентенции о базисе и надстройке и необходимости приведения их в соответствие. Так вот сейчас базис претерпел существенные изменения. Жизнь показала, что всеобъемлющая государственная собственность даже в оборонной промышленности не эффективна.
Созданные и создаваемые акционерные общества главнейшей своей задачей видят получение прибыли, да и для государственных предприятий Гражданский кодекс ставит такую же цель. А это требует от государства в рамках реализации необходимых функций (повышение жизненного уровня, обеспечение обороноспособности и т.д.) усилить разработку соответствующих программ.
А что же с отраслевым управлением? Оно есть и будет, но на другом уровне. А именно – на уровне управляющих компаний корпоративных структур. Кстати, отраслевые методы управления требуют штата в 3–10% от персонала, занятого в соответствующей отрасли или подотрасли. Государство же должно следить за эффективностью реализации своей функции по реформированию промышленности. Подчеркиваю – не оборонной промышленности, а всей промышленности. Необходимо оптимально варьировать доли государственного и частного капитала в управлении соответствующими корпоративными структурами. Причем эти доли могут изменяться в зависимости от изменения конкретной обстановки, и поэтому эта государственная функция должна существовать столько, сколько существует государство.
Кто-то придумал, что с реформированием пора заканчивать и нужно заниматься развитием ОПК. Поэтому предполагается ликвидировать «Программу реформирования┘» и «открыть» «Программу развития┘». Надо ли заниматься развитием? Надо. Но это уже отраслевая функция и если государство этим займется, то «влезет» в непосредственное управление предприятиями промышленности, что невозможно, а значит, вредно. Функция развития должна быть делегирована корпорациям, а государству необходимо поддерживать ее в рамках реализации своих программ.
Очередная «Программа реформирования ОПК┘», к сожалению, буксует, и основная беда состоит в сильнейших попытках навязать промышленности отраслевую структуру управления, противопоставить оборонную и необоронную промышленность. Статья об этом была мною опубликована в «Независимом военном обозрении» от 25 июля 2003 года («Опять не та программа»). Здесь же я хотел бы отметить, что реформирование необходимо в первую очередь государству.
Чиновникам реформирование вредно, так как руководители крупных корпоративных структур не будут бегать по отделам министерств и агентств и не станет соответствующих подношений. Придется заниматься реализаций государственных функций, то есть разработкой соответствующих программ. Реформирование вредно и для большинства директоров государственных предприятий, поскольку современные госструктуры не в состоянии контролировать каждый шаг директора. И таким образом он из нанятого сотрудника превращается в фактического хозяина предприятия. В рамках корпоративной структуры руководители предприятий попадают под строгий контроль управляющей компании. Так кто же с этим согласится? Вот и буксуем.
Что же делать? Опять реформировать структуру федеральных органов исполнительной власти? Создавать Миноборонпром? Противопоставлять предприятия оборонной промышленности другим предприятиям в России и за рубежом? Мне известно, что одна из хороших российских промышленных структур, в названии которой есть слово «оборонпром», видимо, будет изменять свое наименование, так как на мировом рынке далеко не все собираются полноценно сотрудничать с оборонными предприятиями России. Да и эта структура производит в основном не оборонную продукцию.
Вот почему реформаторский раж необходимо направить не на перетасовывание федеральных органов исполнительной власти, а на реформирование промышленности. Подчеркиваю еще раз – всей промышленности. Немного перефразируя бывшего премьера, можно сказать: «Раз чешется, то надо чесать, но там где надо».
Уверен, что создание Миноборонпрома опять отбросит процесс реального реформирования промышленности на пару лет назад и существенно затруднит этот процесс в будущем. Создание же ВПК считаю делом полезным, но не хотелось бы, чтобы этой структурой управляли военные. Даже беглый анализ показывает, что все попытки поручать профессиональным военным управление промышленными предприятиями оканчивались провалами. По-моему, и в управлении регионами та же картина. Хотя есть и исключения.
Наверное, дело в том, что, начиная с военного училища, военнослужащий привыкает к жизни по определенному порядку, предписываемому соответствующими уставами и наставлениями, даже продвижение по воинским званиям регламентировано сроками и правилами. Работа же в промышленности – это жизнь в конкурентной среде, где ты должен предложить что-то лучше, чем у другого, и суметь убедить в этом заказчика, в том числе и военного. Да и в реализации проектов ты почти всегда остаешься один на один с рынком.
Кто-то думает, что в Советском Союзе у директоров оборонки была «зеленая улица». Конечно, это не так. Сначала директора убеждали, что «это» надо заказать, потом «пробивали» постановление со словами «принять предложение┘». Да, финансирование соответствовало задачам. Но надо было «пробить фонды», то есть купить то, что надо для реализации проекта. Хотя у Райкина все это выглядело смешно.
Назначение же Иванова руководителем ВПК, наверное, правомерно. За последние пару лет он много сделал для Минобороны и для промышленности, и не только оборонной. Много новых и нестандартных решений. Видимо, справится.
Резкая критика новой структуры федеральных органов исполнительной власти, по-моему, уместна не для замысла, а для реализации замысла. Что плохого в том, что министерство обеспечивает программный, нормативный и законодательный уровень, Агентство осуществляет реализацию конкретных программ, а Служба контролирует их реализацию? Все прекрасно на бумаге, но министерство отстранено от управления реальными финансовыми ресурсами. Да какой же чиновник это потерпит? Да и в Агентстве хочется порулить на чужом поле.
Кстати, есть примеры успешной работы ряда новых федеральных структур, например, Службы государственного оборонного заказа и Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству. Так что беда только в исполнении принятых решений. Обидно, если перетасовки федеральных органов продолжатся. Может быть, проще поменять исполнителей? И не обязательно на самом высоком уровне.
А с подзаголовком «Учреждение Военно-промышленной комиссии не означает возрождение Миноборонпрома» я согласен.
