Сергей Толстов
Фото Reuters
С 1991 года Украина существовала в форме унитарного государства в составе 24 областей, Автономной Республики Крым, Киева и Севастополя. Дискуссия о государственном устройстве между сторонниками административной централизации и федерализма, имевшая место в 1992–1993 годах, закончилась безрезультатно. Отказ от федеративной схемы был обусловлен стремлением официального Киева построить административную вертикаль, сложностью подготовки территориальной реформы, предполагавшей укрупнение областей до уровня земель, и нестабильностью в Крыму. На неопределенную перспективу был отложен и ряд других вопросов, таких как многокультурность и учет региональной специфики.
Внутриполитический кризис зимой 2014 года привел к обострению межрегиональных противоречий. В конце февраля 2014 года новое руководство сделало демонстративную попытку отменить региональный статус русского языка, гарантированный Европейской Хартией региональных языков и языков меньшинств. Потеря Крыма и обострение отношений с Россией лишь усилили нестабильность в восточных областях, включая Донбасс и Харьков. На этом фоне появились требования министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова, который назвал одним из пунктов политического урегулирования кризиса в Украине введение федеративной формы государственного устройства.
Опубликованные исследования общественного мнения (группа «Рейтинг», март 2014 года) показывают, что в целом по Украине унитарное устройство поддерживают до 74% населения против 14%, предпочитающих федерализацию, и 1%, которые считают возможным раздел Украины на несколько частей. В южных областях сторонники унитарного устройства составляют 44% против 22% федералистов. В восточных областях указанные предпочтения составляют соответственно 45% и 26%. В западных регионах федерализацию поддерживают 3%, в центральных – 6% опрошенных.
В Донецке (опрос, проведенный Донецким институтом социальных исследований и политического анализа, март 2014 года) около половины населения выступают за сохранение унитарного устройства, в том числе 31% – за предоставление регионам широких экономических, налоговых и культурных полномочий. Сторонники федеративного устройства составляют 16%. За восстановление СССР высказались 11% опрошенных, и лишь 5% выступают за независимость Донецкой республики.
Можно привести немало причин, обусловивших резкую активизацию протестных настроений в областях юго-востока Украины, включая неприятие политики новых властей, межэлитные конфликты, факторы социального недовольства и культурной депрессии. Вместе с тем сам характер сепаратистских выступлений и митингов, включая провозглашение «народных республик» в Харькове, Донецке и Луганске, показывает низкий уровень политической подготовки этого движения, которое, по крайней мере на нынешнем этапе, выражает требования экстремистски настроенного меньшинства. С точки зрения гражданского правопорядка захват зданий силовых ведомств в городах Донбасса представляет прямую и очевидную угрозу не только стабильности центральной власти, но и безопасности граждан. Для власти исключительно важно обеспечить разоружение военизированных групп, в первую очередь в восточных областях, поскольку именно здесь ситуация наиболее взрывоопасна и непредсказуема. Разумеется, если официальный Киев не найдет способы политического урегулирования обстановки на юго-востоке, это поставит под вопрос весь процесс политического урегулирования, включая проведение досрочных президентских выборов 25 мая.
Киевская власть понимает, хотя и в разной мере, характер угроз, обусловленных потерей управления в областях востока и юга Украины. Если события пойдут по крымскому сценарию, ситуация может напоминать отделение Техаса от Мексики в 1835–1845 годах. С той лишь разницей, что все это имеет место в XXI веке, в индустриально развитой европейской стране с современными информационными ресурсами, активной гражданской культурой и острыми противоречиями в настроениях общества.
Разумеется, Киев должен понять, принять и как можно скорее учесть региональную и социокультурную специфику регионов, которую центральная бюрократия пыталась игнорировать в течение последних 20 лет. Требования и настроения регионов должны быть учтены в проекте новой Конституции, в разработке которой должны участвовать представители Юго-Востока.
Отдельной темой остается поиск компромисса между нынешней переходной властью и региональными элитами. Судя по активизации действий вооруженных группировок в Донбассе, визит премьера Арсения Яценюка в Донецк (11 апреля) не привел к достижению согласия сторон. Нынешнее правительство предлагает самый умеренный из возможных способ децентрализации власти, предполагающий упразднение областных государственных администраций как органов исполнительной вертикали и передачу их функций исполнительным комитетам местных советов. На деле передача полномочий областным советам будет означать восстановление принципа регионального самоуправления, который появился в конституционном праве Украины в середине 1990-х годов и был закреплен в дополнительном конституционном законопроекте, принятом парламентом в 2004 году с отсрочкой его введения.
Если под давлением участников сепаратистского движения областные советы Юго-Востока примут решения провести 25 мая местные референдумы по вопросам конституционно-правового устройства, их статус будет не более чем консультативным, поскольку окончательный текст новой Конституции должен утверждаться парламентом. Однако, учитывая расстановку сил в нынешнем парламентском большинстве, вряд ли стоит ожидать, что конституционный процесс будет гладким и открытым для общества. Остается высокой вероятность того, что вопросы о полномочиях регионов и статусе русского языка будут подвергнуты очередным ограничениям. Поэтому важно, чтобы в процессе подготовки Конституции участвовали полномочные представители регионов, выдвинутые областными советами.
К тому же не стоит забывать о внешнем давлении и угрозе применения силы. Острый кризис в украинско-российских отношениях, сползание к новой газовой войне, выдвижение финансовых претензий и присутствие российских войск в приграничной зоне усиливают внутриполитическую нестабильность с перспективой гражданской войны и раскола страны. Такой сценарий – наихудшая перспектива из всех возможных, угрожающая неисчислимыми бедствиями для населения, долговременным подрывом возможностей восстановления экономики и стабилизации общественно-политических процессов.
Киев
