Что гласит буква закона о продлении ДСНВ

На фото церемония подписания Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 8 апреля 2010 года в Праге. Фото Reuters

Прозвучавшие на прошлой неделе официальные оценки перспектив продления Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ) – пессимистичная (или реалистичная) Сергея Лаврова, и оптимистичная, впрочем, исходящая из выполнения не соответствующих Договору условий – Майкла Помпео, побуждают наблюдателя, не вовлеченного в политико-дипломатические процессы, обратиться к первоисточнику – тексту.

Итак, каким образом продлевается ДСНВ, срок действия которого, напомню, истекает в пятницу, 5 февраля 2021 года. Дата определена пунктом 1 статьи XIV, в соответствии с которым «Договор вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами». Такая грамота применительно к России – это документ, выправляемый на основании федерального закона о ратификации, затем подписываемый президентом и министром иностранных дел и скрепляемый печатью главы государства.

Обмен ратификационными грамотами произошел 5 февраля 2011 года, договор заключался на первоначальный срок 10 лет с возможностью единственного продления и только на пять лет. В этом его отличие от иных российско-американских договоров в сфере безопасности, к примеру, Соглашения о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним, заключенном еще в 1972 году и автоматически продлеваемом каждые три года. Пример иного рода – многосторонний Договор о нераспространении ядерного оружия, первоначально заключенный на 25 лет с возможностью преобразования его в бессрочный или продлеваемый на определенные периоды времени. В 1995 году государства, участвующие в нем, приняли первый вариант. В этом их отличие от Договоров по ПРО и ракетам средней и меньшей дальности (ДРСМД), которые изначально были бессрочными, что, впрочем, не помешало США выйти из них в одностороннем порядке.

В России делались официальные заявления и высказывались экспертные суждения о том, что продление ДСНВ потребует парламентской процедуры внесения изменений в федеральный закон о его ратификации. Этот закон предусматривает условия, при соблюдении которых РФ намерена выполнять договор, причем часть из них имеет внутреннюю направленность, например, поддержание потенциала боеготовности стратегических ядерных сил на уровне, необходимом для обеспечения национальной безопасности, своевременное и достаточное финансирование связанных с этим мероприятий.

Что касается условий, направленных вовне, то, скажем, учет взаимосвязи между стратегическими наступательными и оборонительными вооружениями следует рассматривать в свете прекратившего свое действие в 2002 году Договора по ПРО. В отсутствие юридически обязывающего акта установление и оценка взаимосвязи между мечом и щитом оставляются на усмотрение каждой стороны, так что такое условие федерального закона скорее послужило бы основанием для постановки вопроса о выходе России из ДСНВ. Прочие положения закона о ратификации предусматривают обязанности органов государственной власти по его выполнению, но какие-либо изменения в этой части не усматриваются.

С моей точки зрения, трогать федеральный закон и вовлекать Федеральное собрание в процесс продления Договора не следует. Остается мало времени, даже с учетом высокой работоспособности отечественного законодателя. А ведь некоторыми экспертами высказывалось мнение о продлении ДСНВ специальным соглашением, подлежащим ратификации, с последующим обменом ратификационными грамотами. Если бы было принято такое решение, то осуществления аналогичной внутренней конституционной процедуры пришлось бы ожидать и от другой стороны. Как бы она к этому отнеслась в условиях не только сложных двусторонних отношений, но и что, пожалуй, существенней, в нынешней нездоровой предвыборной среде?

Не будем забывать: 3 ноября в США избирается не только президент и его напарник (или напарница), но и соискатели 33 мест в Сенате – одной трети, а именно к полномочиям Сената относится ратификация международных договоров. К предвыборной кампании надо добавить сенатские каникулы, работу в округах и пандемическую ситуацию. Словом, времени на ратификацию даже в самых идеальных политических условиях не осталось уже давно. Но на принятие решения вновь избранным президентом его может хватить, отсчитывая с 4 ноября текущего года, если сохранит должность Трамп, либо, если его сменит Байден, – со дня приведения к присяге 20 января года будущего.

Как мне кажется, текст п. 2 ст. XIV Договора – «если любая из Сторон поднимает вопрос о продлении настоящего Договора, Стороны совместно его рассматривают. Если Стороны решат продлить настоящий Договор, он продлевается на срок не более пяти лет», предполагает проведение переговоров, например, в рамках созданной Двусторонней консультативной комиссии. Последовательность и содержание действий очевидны: стороны решают продлить ДСНВ, и тогда он продлевается. Между этими действиями не оставлено место для ратификации.

Продление договора – процедурная мера, предусмотренная уже ратифицированным договором, не предполагающая внесения таких поправок в Договор, которые могли бы повлечь изменение его объекта и целей. А вот в случае поправок потребовалось бы обратиться к порядку, предусмотренному п. 2 ст. XV, и выполнить конституционные процедуры, то есть применительно к России ратификацию, да еще с учетом недавних конституционных изменений под контролем Конституционного суда. Простое же продление может быть осуществлено обменом нотами между внешнеполитическими ведомствами или с учетом особой важности – заявлениями глав государств с последующим уведомлением Секретариата ООН, где Договор зарегистрирован.

ДСНВ в его нынешнем виде нельзя распространить на тактические ядерные системы, он строго ограничен стратегическими наступательными вооружениями. К нему опять-таки в его нынешнем виде невозможно присоединить дополнительных участников. Здесь неприменим опыт привлечения новых государств к советско-американским договорам после распада СССР – вынужденная и уникальная мера, направленная на то, чтобы сохранить под контролем ядерный арсенал СССР, компоненты которого остались на территориях, ранее входивших в состав единой державы. ДСНВ отдельно оговаривает исключение, выводя из-под его действия «практику сотрудничества, включая обязательства, в области стратегических наступательных вооружений между одной из Сторон и третьим государством» (ст. XIII).

Вот как читается буква ДСНВ глазами наблюдателя, еще раз подчеркну, не отягощенного знанием, «умножающим печали».